酒泉：二胎试验“卫星城”
1989年的冬春之交，酒泉地区行政公署计划生育处处长带着下辖7个县区市的计生局局长，乘火车来到兰州的甘肃省计生委请愿。同行的还有一辆从酒泉开来的吉普车，车里整齐地码放着三万多份“二胎合同”。
此次兰州之行，目标只有一个:保住酒泉的二胎试点。
那时，除少数民族地区外，全国只有山西翼城、湖北恩施等数个地方可以享受农村普遍二胎政策，甘肃酒泉正是其中之一。
自从1984年开展二胎试验，酒泉的人口出生率、自然增长率一直低于甘肃和全国的平均水平，人口性别比例也不断优化，2000年后，男女比例基本保持在104到109。
在计生系统工作了三十多年的魏玉玺，亲眼见证了酒泉试点从无到有的点点滴滴，深知二胎政策意味着什么。他说，当与省里的计生政策发生冲突时，酒泉上上下下每一个人都想着，要把这块生育特区保留下来。
圈下二胎“试验田”
1981年，27岁的魏玉玺从教师岗位转入计生队伍时，“感觉脑袋都要炸了”。当时，酒泉地区卫生处一共才10人，其中计生办4人。
计生干部们苦不堪言。尤其是在大突击时期，地区卫生处全体出动，带着县里的人分小队下乡。
强力政策之下，酒泉的人口出生率确实被压了下来。1970年至1980年，全国人口出生率平均每年23.88‰，酒泉为21.84‰;1981年至1984年，全国的出生率为20.80‰，酒泉只有13.55‰。
代价是干群冲突不断加剧。吵嚷谩骂是家常便饭，动手打架时有发生。有些地方，计生干部种下的粮食被人拔掉，家养的鸡鸭被人毒死。
直到1984年，一缕转机倏然而至。那年春天，中共中央批转了国家计生委党组《关于计划生育工作情况的汇报》，史称“7号文件”:“赞成‘开小口子，堵大口子\’的意见……对一胎、二胎和多胎要全面考虑，根据不同地区的不同情况提出具体的要求，实行分类指导。”
对于7号文件，很多地方看过、学过就算完了，但酒泉抓住了:现在矛盾激化如此严重，我们是不是可以借着中央政策的东风开个“小口子”，哪怕缓解一下干群关系也好?
抱着这样的心态，魏玉玺和同事们马上展开基层调研，想要摸清村民们在生娃的问题上到底是咋想的。
“一个少了、三个多了、两个正好。这是群众普遍的思想状况，很多干部也这么想。”魏玉玺说。如果能把二孩适当放开、把三孩彻底杜绝，这样的政策群众基础好，干部也好做工作，合情合理。
酒泉地广人稀，上世纪80年代中期每平方公里只有4人左右，在自然条件方面与中央精神相符。所以，当计生处将放开二孩的设想向地区汇报后，获得了领导的肯定。
想法很美好:开个活口，把多胎生育、计划外二胎生育的口子全部堵死。问题是:万一二孩放开了，三孩却没堵住，小口子、大口子瞬间全被撕开，谁承担得起这样的责任?
计生处决定先做试验。一个村子要想取得二胎试验资格，必须做到以下三点:村所在乡镇上年无多胎生育;村内计划生育率上年达到100%;历年超生子女费征收率达到80%以上。
这三条标准其实不低，只要一人违反，整个村甚至整个乡都会因“连坐”失去试点资格。魏玉玺记得，第一年达到标准的大约有15个乡镇，后来标准逐步放松，一两年后扩大到地区所有60余个乡镇。
计生处还预先测算出了放开二胎后的人口出生率，确定了四年的间隔时间。“当时以为出生率肯定会有一个阶段的反弹，可能会高出3‰左右，但实际上并没达到这个数字。”酒泉市计生协会秘书长李玉俊说。
1985年是二胎试验后的第一年，酒泉计划人口出生率15.50‰，实际为12.90‰;1986年计划18.30‰，实际为17.30‰。此后7年，酒泉的计划人口出生率一直在18‰以上，到1994年才降为17.57‰，但实际出生率1986年便已达到峰值，之后基本处于下降趋势，1991年只有13.61‰。
经过两年多的考察，1986年底，国家计生委终于同意了酒泉的二胎试点申报，将其确定为40个全国农村二胎政策探索地区之一。魏玉玺说，绝大多数试点都是县一级的，下辖7个县区市的酒泉更像一个面，而非一个点。
计划生育的“群众自治”
1980年代后期的酒泉乡下，处处可见计生口号，“优生优育，晚婚晚育”“女儿也是传后人”“只生一个好”等等。那些用油漆刷了一人多高字体的墙壁，有个专门的名字:国策壁。
酒泉市卫计委调研员宋本亮告诉记者:“一块国策壁至少要六七平米大小，要安排在村委会、集市等人群密集的地方。国策壁刷了多少、宣传板放了多少，下乡考核时都要一一数算。”
1985年，酒泉地区总人口73.49万，而中央为其确定的“红线”是，在20世纪末将总人口控制在95万以内。
有了这把悬顶之剑，计划生育的沉重压力依然不减。先是“车轮战”，各级干部轮流上门，直到问题解决。还要进行“持久战”。某年冬天，酒泉下辖玉门市的一名计生干部，得知有人计划外怀孕准备抢生二孩后，在那家楼下整整冻了三天三夜。
魏玉玺说，酒泉民风淳朴，大多数人相对“老实”，很多事情虽然想不通，但“干部说话还是听的”。当然，也有不听话的村民。
“我们天天到下面做工作那么辛苦，他们还要吵吵，心里真的很难受。”魏玉玺说。乡镇干部有时也会“甩脸子”:就你们计划生育事情多!党的中心工作多了，我还能天天围着你转?“所以当时有个说法，干计生的比别人少活10年。”
好在，计生处发现了“群众自治”的好处。为了保住村里、乡里的二胎试点，不少村民开始主动给计划外怀孕的家庭做工作:“你自己生了也就生了，可你不能牵连别人。”
实行二胎政策，生育指标仍要严格把控。每个村每年的二胎指标精确到个位，有时根本不够，给谁家?很多乡村会以生产队为单位，召开专门的评议大会。
今年62岁的关国财，从1987年起担任金塔县三合乡榆树沟村的村支书，亲自参与过很多次这样的评议会。
“有时候村里七八十个都达到了二胎的生育条件，那就要看哪家的夫妇年龄大、与一胎的生育间隔长了。”关国财告诉记者，为了公平起见，生育间隔的计算往往具体到几年零几个月。但仍有对评议结果不满引发口舌之争的，“走后门拉关系的，也发生过。”
为了控制人口性别比例，计生人员要对每个二胎孕妇全程追踪，以防有人查B超发现是女孩去引产。
“二胎合同”救了试点
1987年，魏玉玺到玉门市清泉乡指导工作时发现了一个新鲜事物一一一“二胎合同”。
“刚放开二胎的几年，有人担心政策不稳定，所以出现了抢生现象。”魏玉玺解释，为了确保生育间隔和政策延续，一些乡镇政府便与农户互相承诺并签下保证书。
很快，区行署计生处对“二胎合同”的内容做出统一规范并加以推广，各县区市还可以针对自身具体情况，制定补充条款。一般来说，农户要保证一胎生育后4年至5年再生二胎;政府则要确保届时二胎政策依然有效，并给予免除义务工等优惠条件作为奖励。
起初，一些农户搞不清这是什么东西，签订保证书前犹豫不决。但有了第一批“吃螃蟹的人”，后面的工作就成了一种无须解释、劝说的自然行为。
为了增强保证书的效力，计生处还把司法局的公证人员请到现场。保证书一经双方签订，便由公证员加盖公章。那段时间，公证处忙得不得了，经常跟着计生干部下乡，挨家挨户签合同盖章。
到了1988年，李玉俊已经不再担心那把悬顶之剑了。经过4年试验，他很清楚，国家的人口红线离酒泉还
有很远。也是那一年，国家计生委将原有的40个二胎试点地区重新调整为13个，不出所料，酒泉位列其中。
然而就在此时，一场关乎酒泉“二胎特区”生死存亡的危机悄然到来。一名从北京前来调研的教授带来消息:甘肃省即将制定计生条例，推行“1.5孩”的政策，即头胎若为女孩，才允许再生一胎。显然，酒泉的二胎政策会与甘肃省相悖，“除非你们能够找到法律依据”。
为了这个“除非”，区计生处的7个人想破了头。可是萦绕在他们脑海间的，根本不是什么法律依据，而是二胎政策一旦停止，村民们极有可能产生逆反心理，使人口数量短时间内爆发性增长，“那可真是前功尽弃了”。
一次，计生处把公安局、教育局等几个相关部门叫来开会，寻找政策突破口。讨论了半天，哪个也靠不上。就在会议快结束时，司法局的一名工作人员突然说道:那个“二胎合同”具有法律效力，就算省里的条例发下来也否定不了。听到这话，魏玉玺一下乐了，“我们搞计生的真是没有那个头脑”。
有了大方向，计生处一次又一次地往上打报告，还多次到兰州和北京汇报情况。1989年省里的计生工作会议召开之后，就出现了计生处长带着7个计生局长到省里请愿的一幕。
看着堆积满地的3万多份“二胎合同”，甘肃省人大口头同意了酒泉继续保持二胎试点的申请。作为妥协，酒泉也将遵守《甘肃省计划生育条例》中二胎间隔5年的规定。
三十年来，酒泉的二胎试点从未中断。搞计生的时间长了，宋本亮发现了一种微妙的平衡:只要把握住大原则，留给人们的生育环境越宽松，抢生、超生的现象反而越少。“这大概属于心理学的范畴吧”。
在计生问题一票否决制的强硬制度下，三十年来，酒泉没有一个单位因此遭到否决。
关键词:从管理到服务
“从人的生育愿望和人口再生产理论来说，独生子女政策只是国家发展到这个阶段的权宜之计。”1998年，时任国家计生委主任张维庆来到酒泉。当听到他亲口说出这句话时，宋本亮震惊了。
其实，计生干部对于自身工作的反省早已有之，但一些复杂情绪浑浑噩噩地存在于脑中，想不明白也挥之不去。张维庆的话，让他们的思路清晰起来。
宋本亮至今记得，十几年前张贴在村口的巨幅计生公告，有对开的报纸那么大，白底黑字，上面用宽厚黑体字写着“重点管理对象名单”。“那些一胎生了女孩的，没结扎、没放环的，还有取了环、准备怀孕的，都在名单上。”
没过几年，变化发生了，“重点管理对象”先是成了“重点管理服务对象”，后来又成了“重点服务管理对象”。
酒泉市卫计委副主任孙志伟把这种转变，归结为2001年开始的人口与计划生育综合改革试点。在全国第一批16个试点中，酒泉榜上有名。
“综合改革的总体思路是，弱化行政手段，完善计生工作的管理机制，从管理向服务转变，还要尽量弥补早前工作中遗留下来的问题。”孙志伟说。
计生人员开始带着节育药具上门服务。而过去，村民领取避孕套时要先到村里的计生服务站登记，一个家庭的性生活隐私暴露无遗。
在甘肃省，独生子女户、二女结扎户的孩子享有省内中考、高考加分的权利。2010年，孙志伟亲眼见过一名49岁的母亲去医院结扎，以让女儿获得高考加分。两年之后，酒泉便对二女节育户实行了相同的政策。
酒泉还提倡避孕节育措施的知情选择权，不鼓励男性结扎。宋本亮解释，女性结扎后还能恢复，男性却不行。“一个独生子女家庭万一孩子没了，男性又做了结扎，可能就彻底没希望了。”
宋本亮读过一封来自失独母亲的信:20年前，这位母亲身为某机关的政工科长，为了响应国家的独生子女政策，在怀孕3个月时选择了流产。后来，她唯一的儿子在车祸中去世，她不知道以后谁还能为她“收尸、上坟”。
近几年来，酒泉也面临着人口老龄化的危机，意图淡化奖励优惠政策。各种补偿，越发向独生子女户、二女户、失独家庭倾斜。
然而，酒泉市的人口自然增长率不断创出新低，2007年以后从来不曾超过4‰，今年前9个月只有1.15‰。
为此，宋本亮曾走访7个乡镇。当问到为什么不愿生二孩时，村民们给出了几个答案:一是养老政策在农村的全面推广，解决了很多人的后顾之忧;二是打工经济时代，女孩也能外出挣钱;三是随着农业科技的发展，很多农活已经不再依赖于男性;四是生养男孩后上学、买房等成本太高，60%的家庭一胎生出男孩后，就不敢再生二胎，生怕又是一个“建设银行”。
前几天在微信上看到国家全面放开二孩，颇为感慨:“从计划生育单独设立机构到机构合并，正好30年。从酒泉实行二胎试点到全国放开二孩，差不多也是30年。就是那句老话，三十年河东，三十年河西。”
10月29日，中共十八届五中全会公报决定，实施普遍二孩政策。中国从1980年开始，推行了35年的城镇人口独生子女政策真正宣告终结。
公报中提到，“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动”。
国务院参事、前中国人口与发展研究中心主任马力亲历了整个决策过程，人口发展及计划生育政策的重大决策和2004年国务院《中国人口发展研究报告》的撰写。
在她看来，生育政策并非一成不变。1978年实行“独生子女”政策；1982年出台农村第一个是女孩的还可以生第二个孩子，“一胎半”政策；6个省相继出台农村普遍二孩政策；2000年出台夫妻双方均为独生子女的可以生育第二个孩子的政策，放开“双独”；2013年实施夫妻双方有一方为独生子女的可以生育第二个孩子，放开“单独”；此次“全面二孩”政策，意味着城乡生育政策并轨。未来，随着人口形势的变化，生育政策还要不断调整、完善。
人口政策的调整箭在弦上，而发箭时间则经历了无数讨论。
“调整国策哪有那么容易？这是很多部门共同决策的结果。”一位计生系统的厅级官员向记者透露，对于何时放开“二孩”，卫计委内部和地方政府也有不同声音。“开明的官员希望积极调整政策；但地方上也有少数官员顾虑到人多影响平均经济发展水平；而且传统文化根深蒂固的地方超生的人多，大家对政策放开的担忧会多一点。”
在中央决策层中，有人曾对计生政策的调整表达过好奇和期待。一位卫计委人士还告诉记者，某位时任中央领导甚至曾当面问过卫计委负责人：“二胎什么时候放啊？”
“国家卫计委实际上是在推动全面放开二孩的，他们做前期调研和准备，而决策权在中央手里——中央问的时候，你得说清楚，明年放开（二孩），会多出多少人来。”上述厅级官员说。
从卫计委委托科研团队所做的研究，可以略窥决策者关注重点的变化轨迹。
中国人民大学人口与发展研究中心教授陈卫是翟振武团队的成员。据他回忆，中国人民大学的研究2007年就在原国家计生委支持下启动了，“最开始是调查了解中国育龄女性的生育水平、生育意愿等等，做了很多方案和测算”。“我们的思路是城乡统筹、逐步放开，也就是说，先放开‘单独二孩\’，再全面放开‘二孩\’”。
2010年，中国社科院重大课题——“中国生育政策调查定量研究”启动。该课题负责人王广州对记者回忆，这项研究是为了求证当时的一个主张是否成立：“全面放开‘二孩\’不可行，‘单独二孩\’也要分步骤”。经过大量数据测算，他在2012年发表了论文，结论是“全面统一放开是可行的，先放开‘单独\’也是可行的，实在不行，就分开放”。
一份“时间表”似在计生系统内部形成。2013年8月，卫计委内部人士就曾向媒体透露了“二孩”政策时间表——“单独二孩”最早2013年底试行，到2015年，即“十二五”结束后，实行“全面二孩”政策。
马力强调，在“十三五”规划开局调整政策“是最好的”。她认为，计生政策从“单独二孩”快速过渡到“普遍二孩”是调整完善人口结构的需要，中国人口已从以数量为主要矛盾，转变为以人口数量、结构、素质、分布等人口发展问题共同作用，尤其是老龄化社会加剧、劳动年龄人口减少、出生人口性别比失衡等人口结构问题日益凸显。
“人口数量和人口结构，手心手背我们都想要，”她说，“2000年中国就进入了老龄化社会，但与其他发达国家不同的是，人们的生育意愿没有根本改变，因此那时要继续实施稳定低生育水平的生育政策……经过这十几年，人们的生育意愿发生了重要转变，现在重点是要使人口结构、人口素质、人口分布能均衡发展”。
据她介绍，决策者调整人口政策有三个原则，一是切忌人口大起大落；二是总和生育率保持在1.8，逐渐走向“更替水平”，实现一对子女替换一对父母，保持人口结构稳定；三是生育政策调整采取渐进式，避免发生社会动荡，以实现“软着陆”。
马力告诉记者，此次全面放开二孩受益人群9000万，预测生两孩人数约2000万左右，分5年释放，第一年较少，此后逐年递增，年均多出生400万左右，先每年出生1600万，高峰时年出生将超过2000万人口。
马力说，现在增加的出生人口，到2035年左右，正好赶上中国人口红利窗口期关闭，而这些孩子陆续成长为劳动年龄人口，可弥补大幅下降的劳动年龄人口，延缓劳动年龄人口年龄中位数提高的速度，减轻劳动年龄人口的抚养负担,缓解老龄化社会的压力。”
在中国社科院人口与劳动经济研究所所长张车伟看来，在新背景下中国经济增长要保持6.5%的速度，不能说放开二胎会提升经济增长率，“但显然长期来说对经济发展有好处”。 据《南方周末》
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