政府引领畅通道 企业主角助振兴 章丘区黄河镇以新型城镇化推进乡村振兴的调查与启示

□郭东法 王 震 肖自强 周文波

乡村振兴，打通城乡要素合理流动是关键，也是难点。为改善黄河滩区农民生产生活环境和条件，推进乡村振兴战略实施，市自然资源和规划局牵头章丘区、中建集团，利用土地增减挂钩政策，以黄河镇为试点，探索利用社会力量加快农村新型城镇化建设、推进乡村振兴的有效途径，走出了一条政府引领、企业助推、多方参与的新路子，打通了城市资本流向农村的通道，农民不拿一分钱就能住上宽敞明亮、配套设施齐全的楼房，不出乡镇就能实现就业增收，过上同城里人一样的好日子。

一、困局求破，政府牵线搭桥引来大项目

黄河镇位于章丘区西北部，北邻黄河，是黄河流域唯一以黄河命名的乡镇，面积121.89平方公里，辖72个行政村，人口5.6万人。辖区内土地肥沃、宽裕，物产丰富，莲藕、鲤鱼、稻米等特色农产品享誉泉城。然而，由于镇内交通不便，基础设施落后，村庄分布小而散，土地规模经营水平低，传统农业占比高，同时年轻劳动力多进城打工，导致土地闲置、村庄“空心”等问题突出，“三农”发展受到严重制约。改变黄河镇落后面貌，必须从土地上做文章。2015年，市自然资源和规划局与章丘区形成共识，决定以《山东省土地整治条例》为根据，以黄河镇为试点，充分利用城乡建设土地增减挂钩政策，按照整体规划设计、整合村庄土地、大规模合村并点建设新型农村社区的思路，以镇为单位整建制推进新型城镇化的方法和途径，促进村居环境提升、土地规模经营，农业一二三产业同步振兴，实现农业提质增效和农民持续增收。

村庄整合提升，资金投入巨大，只有发挥政府的政策引导作用，充分利用社会资本，才能从根本上解决问题。为搬掉新型城镇化建设中缺资金这第一只“拦路虎”，市自然资源和规划局和章丘区委区政府把出路盯在与市场主体的战略合作上。经过深入调研和周密考察，2015年12月，他们与实力雄厚的中国建筑业央企巨头——中建集团签订战略合作协议，开启了黄河镇由传统农业镇向现代化小城镇迈进的建设征程。

黄河镇新型城镇化项目，由中建集团整体规划、整体建设，项目总投资44亿元，涉及整合村庄57个，建设中心社区、北坊社区两个新型社区，总面积约200万平方米，安置全镇约5万人口。村庄土地整合整理后，可获得旧村复垦产生的增减挂钩节余指标约1.1万亩。目前，社区建设完成总投资5亿元，156栋安置住房全部开工，其中主体封顶58栋，地面以上主体施工完成85%。

二、创新方式，基础项目建设让企业说了算

他们充分发挥政策引领作用，大胆创新，在基础项目建设、资金引入、产业发展等方面，让企业说了算，有效调动社会力量投向乡村建设，打通了城市资本向农村流动的渠道，激活了农村发展动能。

1.借鉴PPP模式，明确分工聚合力。他们与中建集团等参与方根据需要分别签订《战略合作框架协议》，明确职责分工，凝聚一致合力。市自然资源和规划局主要负责试点工作指导、相关土地政策制定和增减挂钩政策落实等工作；章丘区、黄河镇主要负责市场化以外的行政职能、社会职能，监督项目建设和运行，做好政策宣传、农民安置、旧村复垦等工作；中建集团主要负责项目的策划、规划、融资、建设、产业导入及运行；中国农业银行负责项目融资，筹措项目运作资金，并对本项目提供必要的资金意向信用额度。同时，政府部门、合作企业与银行分别建立多部门、多层面的联合团队，负责三方合作沟通、联系和信息共享等工作，确保遇有问题及时解决。

2.活用政策，企业“得地不得钱”。他们依据有关政策法规，为企业量身定制“得地不得钱”政策，解决了政府投资难问题，有效调动了企业参与项目建设的积极性。中建集团在完成村庄整合、土地复垦后，对全镇产生增减挂钩节余的1万多亩土地指标，与章丘区政府签订指标回购协议，回购资金基本平衡资金投入。同时，中建集团可以优先获得新建社区的物业经营权和复垦土地的优先承租权，通过发展物业产业、建设现代农业产业园、发展乡村旅游等项目，获得长期投资回报。

3.搭建平台，融资引资强动能。项目引入社会资本不是通过与政府合作的平台直接进入项目，而是以直接股权投资进入项目，政府不需要抵押担保，完全交由企业运作。项目资金由中建牵头的农行、正大等各方资金组成，政府只是以认缴的方式占有实施平台公司10%的股权，并获取固定收益。《战略合作框架协议》明确增减挂钩指标交易的保底价格为40万元/亩，项目公司按照6%的比例，支付给当地政府，由政府负责进行拆迁复垦等工作。

三、以民为本，打造幸福社区让农民说了算

他们坚持民意优先原则，在住房安置标准、配套建设等涉及农民切身利益的问题上，充分听取农民意见，切实维护农民利益，赢得了农民的一致拥护，为项目顺利推进夯实了基础。

1.制定搬迁政策，以农民满意为标准。成立专门工作小组，在广泛征求农民意见的基础上，根据济南市拆迁安置政策和相关法律法规，制定符合民意和黄河镇实际的迁建安置政策，农民基本不花一分钱就能住上楼房。即一处合法宅基地免费分配40㎡的基础安置面积，在此基础上，符合安置条件的人员每人可免费分配20㎡的住房，每户免费分配一个车库或配套房。对于特殊群体，政策也做了人性化设计，即对于鳏寡孤独的一口之家，可以免费安置60㎡的住房；对于一些想住大房子的，政策规定对超出安置标准的部分面积，只收取建房最低成本价。目前，滩区农民签约率达到99%。

2.社区配套建设，以农民方便为标准。在社区配套建设上，瞄准现代一流农村社区规划建设标准，力争一次性配齐建全，最大程度方便农民未来生产生活需要。投资2200万元建设高标准九年一贯制中小学1处，现已投入使用；总长度10.1千米的中燃黄河天然气支线工程已经竣工，农民入住后，将彻底告别祖祖辈辈取暖做饭靠点煤球、烧秸秆的历史；集村级办公、为民服务、文化娱乐、村史展示等多功能为一体的社区服务中心即将开工；集商业中心、自来水厂、污水处理厂、幼儿园、社区供电等生产生活功能于一体的输电专线已完成规划设计；公共停车场、白事中心和树葬生态公墓完成一期建设。树葬生态公墓启用后，深受广大农民欢迎，节省了土地资源和农民丧葬成本，改变了农民传统丧葬思想观念。

3.工程建设质量，以农民放心为标准。区、镇监管部门按照有关法律法规全程介入、严格监管，确保从项目启动到开工建设，再到竣工验收，每一个环节都不留死角和隐患。充分发挥农民监督作用，从21个村选聘有工程建设经验的村民代表成立工程质量联合巡查小组，对社区建设工程质量、安全环保等实行全天巡查；对发现的质量问题限时整改；对竣工的楼房，同原住建委质监部门联合验收签字。在工程资金监管上，区迁建办、审计局等聘请第三方全程跟踪审计，每笔资金拨付实行联合会签，确保资金及时拨付、合程序合规定，确保让每一分钱都用在工程建设上，让农民看得见、放下心。

4.发展现代产业，以农民增收为标准。针对迁建后“土地谁来种、收入哪里来”等问题，他们提出“两区共建、产镇融合”的发展思路，即一手抓新型社区建设，一手抓农业园区建设，既要让农民高兴入住，还要生活幸福、有保障。一是建设现代农业产业园区。经中建、城镇牵线，黄河镇与正大集团、鲁望集团等签订框架协议，利用整合的4万亩连片农地，规划建设循环农业、生物能源等产业园区，园区投产后，预计可为当地农民提供600多个就业岗位，而4万亩土地流转产生的固定收益，按每亩1000元计算，就是4000多万元。二是建立社会化农业服务组织。黄河镇与金丰公社农业服务公司合作推行土地托管，农民每亩地每年300元就能完成包含种子、肥料在内的从“种”到“收”的夏秋两季农业生产，2018年实现托管2000余亩。这种经营方式既能满足部分农民想种地的需求，还能把农民从土地上“解放”出来到社区打工。据初步估算，仅物业、安防、污水处理厂、自来水厂等社区配套设施运行就能为当地农民提供2000多个就业岗位，按每人月工资3000元计算，就业农民年收入就是7200多万元。三是成立土地流转合作社。鼓励滩区各村根据实际成立合作社进行土地流转，发展乡村旅游，做强品牌农业。目前，全镇有黄河莲藕、黄河稻米等特色农业合作社75家，形成了集生产、加工、销售等于一体的现代农业产业体系，夯实了可持续增收的基础。四、几点启示

黄河镇在短短3年多的时间里，化茧为蝶，展翅待飞，取得了阶段性成效，虽然还存在一些不足或问题，需要进一步完善和解决，但他们的大胆探索和实践带给我们的启示是多方面的，特别是在“打造乡村振兴齐鲁样板省会标杆”的当前，值得我们学习借鉴。

1.乡村振兴，全域整合规划、实现规模经营是基础。土地是农村发展的基础性要素，规模经营土地、发展现代农业，是乡村振兴的希望所在。黄河镇新型城镇化项目着眼农业农村长远发展要求，对全镇57个村庄进行全域规划整合，占村庄总数的80%，不仅能获得村庄复垦产生的增减挂钩节余指标1.1万亩，整理出4万多亩连片成方的农地，更重要的意义在于为后期土地规模经营、农村就地城镇化、配套基础设施建设等夯实了基础。他们的实践有力说明，做好“三农”工作，牵住事物发展的“牛鼻子”是关键。黄河镇地势平坦、土地肥沃，有着发展大农业的天然优势，其发展模式并不一定适应所有农村，但他们坚持全域规划、全镇整合、节约用地、规模经营的做法值得借鉴。

2.乡村振兴，补齐设施短板、引入社会资本参与是关键。农村基层设施短板问题，是乡村振兴的最大制约。补齐农村设施短板，既需对村庄、土地进行综合整治，也需要投入大量人财物力，仅靠政府财政远远不够，必须引入实力雄厚的社会力量参与。黄河镇的有效实践，在于他们协同一致、积极作为，成功引入中建集团，打通了城市资本流向农村的通道；在于他们活用政策，让企业说了算，调动了企业参与项目建设的积极性。黄河镇的实践证明，解决“三农”问题，只要解放思想、大胆创新，正确处理好政府和市场的关系，让市场起决定性作用，更好发挥政府服务作用，就能探索出一条成功之路。

3.乡村振兴，尊重农民意愿、发展产业促增收是根本。解决“三农”问题，推进乡村振兴，离不开广大农民的积极参与。黄河镇从项目规划，到配套设施建设、产业导入，全程始终以民为本，尊重农民意愿，发挥农民主体作用，农民的事，让农民自己说了算。即使有些事情农民一时不理解，他们也不急于推进，而是先把农民心中的疙瘩解开、淤结打通、幸福账算清，让农民真心接受。比如，在产业发展上，利用整合的4万亩连片土地，发展现代农业产业园，本地农民优先就业，收入有保障，广大农民拍手称赞，给予一致支持。黄河镇的做法证明，只要真心为民，真正把农民的利益放在乡村振兴各项工作的首位，就一定能赢得农民的拥护。

（作者单位：中共济南市委政研室）

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