促行为文明制度建设要相得益彰
□杨 杰
最近，济南开展的“不文明行为”大调查活动引发市民街谈巷议，对市民存在的不文明行为，人们可谓是见仁见智，就统计结果来看，“不遵守交通规则”最为广大市民所厌恶，而“闯红灯”、“车窗抛物”、“不礼让行人”等现象也为广大市民所反感。其实，就济南市开展活动目的而言，此次“不文明行为”大调查活动意图有二：一是让市民通过热烈讨论对不文明行为进行反思，借济南创城的东风让广大市民素质再上一个新台阶；二是为促进市民文明行为建长效机制做摸底准备。
就促进文明的长效机制建设情况来看，目前山东省青岛市已出台了专门的地方性法规并已实施，全国像深圳、杭州、宁波等地也出台了相关规定，贵州省文明促进的立法工作正在调研制定过程中。从国外相关情况看，国外对不文明行为进行法治治理早已不乏成熟先例：比如说大家深恶痛绝的插队、随地吐痰、排泄等问题，日本会进行拘留或罚款处罚；对乱扔旧报纸、各种瓶子、布玩具、旧冰箱、废轮胎等不文明行为，德国有处以80到1000马克不等罚款的法律规定；在美国，如果对废旧垃圾处理不当，轻则罚款，重则锒铛入狱等。
对市民不文明行为进行立法促进，这无疑具有积极意义：一方面彰显了法治思维在现代社会管理中愈来愈受到重视，传统的道德说教不文明行为管理方式已升级为现代法治治理模式；另一方面也体现出政府治理市民不文明行为的决心，让社会主义核心价值观真正深入人心，促使中国公民的文明素质尽快与国际接轨。
不过，法治不是“万能药”，在以法促文明的制度建设过程中，必须注意以下几个问题：一是不能毕其功于一役。从日本公民文明的促进过程来看，要使市民素质有个质的转变，绝非一朝一夕之功；即便以“绅士之国”著称的英国，目前仍存在插队和路怒症等不文明现象；二是要准确把握法律规制和道德约束的界限。凡通过社会自治和倡导公民自觉能够改变的不文明现象，政府能不干预的尽量不要干预，除非是一些非政府出面不可才能彻底解决的难点问题；三是在立法原则设置上，要坚持法律面前人人平等、法制统一、教育为主处罚为辅、可操作性、权利义务统一、处罚与救济相结合等原则，尤其是针对目前外国人在国内出现的一些不文明现象，在制度设计时也应当有所体现，以免使新出台的法规出现滞后性；四是要避免规定流于形式，损害法治的权威性。就目前广东佛山对市民随地吐痰等不文明行为的治理情况来看，出现了取证难、处罚执行难的困境，这是因为随地吐痰、乱扔烟头都是瞬间行为，由于很难取证，很多区政府主管部门对类似问题处理很少；再一个就是执行难问题，如果当事人对处罚不履行，当地主管部门一般要诉诸法院，这给执法部门带来了人力物力财力上的很大浪费等。
要想使市民文明行为促进制度建设得体，必须处理好三方面问题：
其一，公民责任问题。主要包括：一是在行为义务主体确定上，要因人制宜，区别对待。不言而喻，公民文明行为的义务主体应是全体公民，但在不同类群体上，要分别对限制民事行为能力人、无行为能力人及精神病患者等做出不同的义务要求及责任承担方式，不宜搞“一刀切”；二是在行为类别上，要对公民所承担的国家文明责任、社会文明责任、家庭文明责任及工作文明责任做出区别对待，凡有明确的国家制度、社会公德、家庭美德和职业道德要求的，遵照现有的制度和道德规范要求，未有规定的，要遵守业已形成的公序良俗；三是在不同区域责任人要求上，要有“城乡差距”。对进入城区的公民，不论城乡市民，要统一提出文明行为的规范要求；对进入乡村的公民，城市市民要遵守与城市一样要求的文明行为规范要求，农村村民可以适当降低要求，但应提出其向城市市民看齐的倡导；四是在意外事件发生时导致的不文明行为群体，要有免责规定。如在乘坐公交车、轮船、飞机时因晕车、晕船、晕机发生呕吐引发的不文明现象；因意外受伤、处于疾病中因处理伤情或缓解疾病疼痛无暇顾及文明要求而引发的不文明现象等。
其二，政府责任问题。要提高市民文明素质，不能把眼光只放在市民应有的责任确定上，政府责任也不容小窥，特别是在避免不文明行为发生政府责任的承担上：如在交通要道，政府是否科学设置了信号灯通行和等待时间？对一些人流比较多的路口，政府是否科学采用了天桥或地下通道方式合理缓解人流与车流的矛盾？作为车辆抛物、不礼让行人等不文明行为，在考取驾照时，我们是否通过强制制度手段让每个司机都能及时根深蒂固地树立礼让行为意识等。还有，针对市民出现的一些不文明行为，政府有关部门是否存在不作为情况间接纵容了某些不文明行为的发生？尤其是类似随地吐痰等不文明现象，我们是否设立了某些必备设施让市民以文明方式行个方便等。
要提高市民文明素质，政府还必须承担起如下责任：一是要尽量为避免市民产生不文明行为提供所必需的一切公共设施或宣传手段；二是要做到有法必依，执法必严，违法必究，一旦市民文明促进行为规定出台，不能出现选择性执法，也不能出现执法缺位现象，更不可滥用职权；三是对不文明行为，要建立相应的责任追究时效制度，对某些不文明行为，在一定期限内如未被发现，即便日后发现也应免予追究；四是要尽可能多的采用柔性执法方式，凡能当场教育改正错误的，或者通过社会其他力量帮扶能够改正错误的，一般不予以处罚；对有突出贡献的公民，要有行政奖励措施，以便能激励先进，鞭策后进；五是在采取将市民不文明行为与个人信用制度挂钩的制度措施时，要有错误改正或时效期满的解禁制度，以免矫枉过正给市民工作生活带来不公正的负面影响；六是对数额较大的罚款，要采取听证制度；凡做出行政处罚的不文明行为，要有行政复议、行政诉讼等权利救济的对接措施。
最后，家庭及社会责任问题。主要体现为四方面：一是年长及文化程度相对较高的家庭成员，要以身作责，通过言传身教承担起对其他家庭成员的文明行为教育责任；二是不管是学校、社会团体、行业协会、企事业组织还是居委会村委会等自治组织，都要在各自职责范围内，通过章程制定和行为管理分别承担起自己管辖范围内市民文明行为促进责任；三是对发现的不文明行为，所有社会成员都要挺身而出，以文明的方式指出不文明行为人的错误，督促其及时纠正不良行为，不能以暴制暴；四是在公共场所，管理部门要做好制止不文明行为的制度建设和监管责任等。
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