创新互助机制破解发展难题 ——汉中市探索互助资金助推脱贫攻坚的做法
汉中市位于秦巴山片区腹地，是片区规划的中心城市之一。2016年，全市有10个片区贫困县、1010个贫困村，18.15万户50.23万贫困人口。互助资金项目启动以来，全市上下深入贯彻中省市扶贫工作会议精神，坚持“规范、创新、发展”并重，围绕破解互助资金发展“三大难题”，探索建立了“三台托底、四制共管、五类结合”的“三四五”工作机制，极大地发挥出贫困村集体经济在脱贫中的作用。
一、依托三大平台，有效破解“建好协会”难题
互助资金作为缓解农村末端金融产品供给不足、解决贫困户发展资金短缺最有效的途径，已成为贫困群众发展产业、增收脱贫的“动力源”。自2008年项目实施以来，全市累计建立互助资金协会643个，其中在贫困村建立协会496个，覆盖全市11个县区、4.53万户农户，资金总量达2.75亿元。累计发放借款2.62亿元，支持贫困户借款1.15亿元，扶持农户3.2万户次，贫困户1.52万户次，助力脱贫成效明显。但在一度时期，由于受资金投入不足等因素影响，曾出现过徘徊不前、发展受阻状况。对此，依托社会、金融、开发性资金三大平台优势，下功夫破解了建会难问题。
一是依托大扶贫平台，吸纳各方资金广扩面。在具备建立互助资金协会的贫困村，整合财政资金、专项资金和捐赠资金，大力发展互助资金协会，不断扩大覆盖面。全市643个互助资金项目村中，争取财政扶贫资金建立互助资金协会569个，整村推进项目建立互助资金协会62个，革命老区彩票公益金项目建立互助资金协会7个，利用国外机构（乐施会）援助及社会扶贫单位捐赠建立协会5个。目前互助资金项目已覆盖全市近一半的贫困村。
二是依托金融扶贫平台，运用信贷资金增总量。紧抓金融扶贫时机，充分发挥互助资金协会的区域性融资平台作用，利用互助资金协会财政扶贫资金作为担保金，创新财政资金放大效应，协调金融机构按照1:5的比例发放贷款，撬动金融资本增加互助资金协会资金总量，互助资金协会按照章程向会员借款。先后在略阳、镇巴、宁强、留坝、勉县等县开展创新试点，收到了较好效果。
三是依托国开金融平台，创新开发资金强服务。抢抓国家开发性银行支持贫困地区发展的有利机会，市政府与国开行陕西分行签订了《开发性金融支持汉中市互助资金协会小额扶贫贷款合作协议》，及时配套出台了《汉中市国家开发银行支持村级互助资金协会小额扶贫贷款实施方案》等政策性文件。由市政府委托市城投公司统借统还，支持每个贫困村互助资金协会50万元贷款额度，村级互助资金协会根据协会章程，将贷款额提高到单笔3万元，有效地满足了贫困户发展种植、养殖、农家旅游等特色优势产业资金需求。2016年全市首批贷款投放108个协会，放贷总额达5180万元，贫困村服务群众能力进一步增强。
二、健全四大机制，有效破解“管好协会”难题
规范运行是协会的生命，资金安全是协会发展的基础，立足可持续发展，建立完善了四大机制。
一是规范统一运行机制。结合实际，市扶贫办先后出台了《贫困村互助资金实施方案》《进一步加强贫困村互助资金管理工作的通知》《互助资金项目实施进度规范上报的通知》等，明确了协会建设有牌子、有章子、有管理机构、有档案、有办公场所“五有”目标，规范统一项目运行机制。县区扶贫办落实了分管领导和专职人员，指导项目村制定协会章程，建立协会管理制度和岗位职责，规范村级互助资金管理流程，形成了贫困村互助资金协会内部不同岗位责权分明、相互制约、相互监督的管理制度。
二是规范资金使用机制。市、县区扶贫办、财政局围绕贫困村互助资金协会借款发放、回收等重点环节，指导建立协会现金管理、印鉴管理、会计档案管理等制度。结合工作实际，既要严格按照中省市相关规定，又要尽量适合村级的管理能力和水平，督促指导各协会统一建立总账、现金日记账、存款日记账、资金管理台账、会员借款台账、会员入会台账等“六本帐”，确保互助资金规范运行。
三是建立风险防范机制。始终把资金安全放在第一位，严格按照制度和岗位职责落实责任，严格执行联保小组互助担保制度，确保借款安全。协会把好初审关口，对于项目准备充分、诚信意识强的贫困户会员优先扶持。各县区扶贫办及时监测资金运行状况，重点对逾期借款进行跟踪督促回收；市扶贫办把好日常监督管理关，经常现场检查、随机抽查指导互助协会运行情况，发现问题及时纠正处理。
四是建立考评奖惩机制。发挥扶贫、财政、审计部门资金监管作用，加强互助资金监管。每年组织绩效考核，对获得优秀等次的协会给予奖励。集中开展互助资金协会评估，对没有按章程规定管理和使用互助资金、互助资金到位6个月后未启动的，借款比例低于互助资金总额50%的，不良借款超过10%的，贫困户参与率低于30%的，全部执行协会退出程序。先后对8个协会执行了整改退出，确保了协会整体管理水平提升。
三、探索五个结合，有效破解“用好协会”难题
互助资金项目宗旨是扶贫帮困、助力脱贫。在工作中，坚持发挥互助资金协会在产业发展、增收脱贫当中的引领作用，做到五个结合。
一是与增收产业发展相结合。利用互助资金协会的优势，积极培育发展主导产业，优化产业结构，实现产业富民、互助资金惠民。全市扶持会员发展种植业投入1.2亿元，占借款总额的46%；养殖业1.1亿元，占42%；加工业820万元，占3.1%；项目农户户均实现增收3000元。宁强县舒家坝镇宝珠观村大力扶持会员发展食用菌产业，协会累计向261名会员借款122万元，其中贫困户129户借款57.5万元，发展地埋香菇100万袋，户均年收益超过5000元。西乡县堰口镇大坪村2015年向83户贫困户发放借款69万元，共扶持贫困户养牛63头、养猪460头、养羊90只、养鸡1200只，发展经济作物350亩，实现人均增收800余元。
二是与壮大集体经济相结合。坚持互助资金滚动发展，提高使用频次，不断壮大村级集体积累，为贫困村留下永续可用的发展资金。全市互助资金项目累计收取占用费1396万元，用于协会办公费等支出820.71万元，提取公益金148.16万元，有效地缓解了村级经济薄弱状况，增强了集体公共服务能力。
三是与专业协会发展相结合。依托各类专业合作社建立互助资金协会，方便为农户提供便利的生产资金、技术指导、市场营销和信息服务。留坝县在11个试点村整合农民专业合作社和扶贫互助资金协会，由县上注资60万（其中扶贫互助财政资金30万元），建立了由村“两委”主导、贫困户参与的扶贫互助合作社，下设工程建设、环境清洁、农忙收种等服务队。创新采取五户联保的方式，从互助资金协会中借贷产业发展基金，入股在合作社集中联合发展产业，这样既减小了单家独户发展产业的盲目性，降低了市场风险，还壮大了集体经济，提升了组织带领贫困群众发展的能力，同时满足了社会需求，实现了贫困户、合作组织、市场“三盈”。
四是与创业就业扶持相结合。通过互助资金扶持，支持贫困农户依托当地资源禀赋，实施创业就业项目，并跟踪做好技术信息服务，实现创业就业脱贫。勉县蒲家坝村、略阳县两流水村两个协会投入市级财政资金100万元，试点开展了贫困户会员创业示范试点工程，每户借款扩大至2万元，支持浦家坝村每年扶持28户群众发展养殖业项目，略阳县城关镇两流水村每年扶持25户群众发展食用菌、天麻、西瓜等种植业和农家乐项目，参与创业项目的贫困户实现稳定增收。
五是与干部结对帮扶相结合。各级党政机关、企事业单位及干部结对帮扶贫困村、贫困户的过程中，互助资金协会根据帮扶工作需要，为包联干部确定的贫困户增收项目提供资金支持；帮扶单位有捐赠意愿的，优先考虑向互助资金协会注入资本金，确保发挥长期扶持效益。近年来，陕西理工大学、西飞公司、中环化工、三坪铅锌矿等帮扶单位共计捐赠42万元，用于包扶村互助资金建设，扶持贫困户发展产业实现脱贫，为帮扶村留下了“永不走的扶贫力量”。
主要体会是：
思想重视是基础。全市始终把此项工作作为实现贫困农户脱贫致富的重要举措，领导带头推动落实。市委、市政府主要领导明确要求，每个贫困村都要建立扶贫互助资金组织或产业协会，为全市加快项目建设指明了方向。
创新发展是动力。发挥好互助资金在脱贫攻坚中的四两拨千斤作用，必须大力推进互助资金创新发展，改变资金规模小、扶持力度弱的状况，通过聚合扶贫资源，与金融部门深度合作，放大互助资金功能，为贫困村特色产业发展和贫困户增收提供资金保障。
强化管理是关键。随着项目覆盖面不断扩大、金融扶贫创新不断深入，应进一步健全完善互助资金项目管理制度，加强互助资金风险防控，不断强化管理责任，帮助引导协会自我决策、自我管理、自我发展，让贫困户通过互帮互助的有效途径，发展增收产业，实现稳定脱贫。
培训宣传是引擎。把互助资金项目管理培训纳入全市基层培训工作的重要内容，对县区、镇（办）业领导、业务人员进行项目运行管理、账务管理方面的重点培训，不断提高项目实施管理水平；在项目实施过程中，紧紧抓住宣传发动这个关键，采取形式多样的宣传方式，力争做到家喻户晓，充分调动群众入会的积极性，发挥群众的参与意识、主体作用和共建共管能力。
跟踪检查是重点。要确保每个协会正常运转，加强监管是关键，跟踪问效是利剑，对管理不精细或资金运作不规范的协会，要责令限期整改，对整改无明显改观的坚决实行退出。加大检查考核力度，将问题消化在萌芽状态，确保每个互助资金协会规范有序运行。下一步，全市将充分利用财政涉农资金整合机遇，借助国开行贷款支持，加大项目建设力度，到2018年实现贫困村互助资金协会全覆盖，为脱贫攻坚做出更大贡献。
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