桂林勇当全国旅游创新发展“先行者”
近期，桂林东巷历史文化街区，游客熙熙攘攘。桂林勇当国内旅游创新发展“先行者”，为其他地区提供了可复制、可推广、可分享的旅游发展“桂林方案”和“桂林模式”。记者唐艳兰摄
游客在桂林市旅游休闲街区象山夜市选购具有桂林特色的旅游纪念品。桂林旅游监管部门对旅游购物实施严格管理，坚决遏制损害游客利益的行为。记者陈静摄
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2012年11月，经国务院同意，国家发展改革委正式批复《桂林国际旅游胜地建设发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)。这是国家发展改革委首次专门给一个地级市批复战略性发展规划纲要。
《规划纲要》明确了桂林国际旅游胜地建设的战略定位，即成为世界一流的旅游目的地、全国生态文明建设示范区、全国旅游创新发展先行区、区域性文化旅游中心和国际交流的重要平台。
经过多年的建设，桂林“全国旅游创新发展先行区”建设卓有成效。桂林市委、市政府坚持规划引领，坚持改革创新，坚持政策扶持，探索出了一条生态、文化、旅游融合发展之路，在旅游业发展改革创新、先行先试的道路上，大步流星，硕果累累，在开放发展、旅游综合改革、旅游业态创新、旅游产业用地改革等方面率全国之先，为其他地区提供了可复制、可推广、可分享的旅游发展“桂林方案”和“桂林模式”，成为现代旅游业的典范，成为国内旅游改革“先行者”。
□本报记者刘倩
全面启动自由执业试点，桂林“导游超市”在全国率先“开张”
2016年7月13日，贵州游客张婷婷带着10个亲人一起乘坐高铁来到桂林旅游。为了旅途顺利，她通过桂林“道游网”直接预约了桂林导游熊间贵，服务费用为200元/天。这样，导游熊间贵成为了全国首个“吃螃蟹”的人。他们的这次交易是广西和桂林市线上私人预约持证导游成交的首单，标志着作为全国线上导游自由执业首批试点的桂林倾力打造的“线上导游超市”在全国率先“开张”。
长期以来，国内的导游大多受旅行社管理支配，在带什么样的游客团和获得多少服务费等方面往往缺乏话语权，导致一些导游为了增加收入，擅自乱带游客进店购物，更改旅游行程甚至强制游客消费等。随着“互联网+旅游”时代到来，国家旅游部门开始通过构建让导游脱离旅行社支配，在网上直接与游客双向选择的平台，以充分保障导游服务质量和游客合法权益。
被誉为全国旅游发展“风向标”的桂林，是全国导游自由执业首批9个试点城市之一，主要探索线上、线下导游自由执业。经过筹备，广西首家政府官方认证、旅行社承诺担保的导游服务平台———桂林“道游网”在全国率先上线。截至目前，已有1500多名持证导游登记了相关信息。
记者打开“道游网”看到，网站上不仅有导游的姓名和照片，还有他们的服务星级、标价等，就好像走进一家“导游超市”。与传统的旅行社随意指派导游“导游好不好全靠碰运气”不同，在这里游客可根据自己的喜好挑选导游。让游客安心的是，这些导游均持有国家颁发的导游证，并承诺“不进店、不拼团、不甩团、不无故更改行程、不强制消费”，而且服务全程受旅游行政管理部门监管。记者看到，“道游网”上游客的留言都是“导游很好很热心！“导游服务很好，很周到！”还有不少游客咨询导游接单事宜。
桂林市文化广电和旅游局有关负责人说，“线上导游超市”的“开张”，让导游从所谓的“人头费”、垫付团款等生存压力中解脱出来，关注本职的“导”和“游”，从而规范了旅游市场，促进了服务质量提升。
全方位监管旅游市场，创新旅游综合执法“1+3+N”
探索导游管理体制改革是《规划纲要》对桂林提出的一项任务。实际上，桂林在国际旅游胜地建设中探索了多项旅游改革政策，其中不少成为全国第一、国内首创。
针对旅游市场监管面宽、监管部门多、监管难度大的实际，桂林市积极探索建立旅游市场综合监管机制。目前，在重点旅游地区实行“1+3+N”旅游综合管理机制。
“1”是指综合监管指挥平台。1987年11月，桂林市率先在全国成立了旅游质监执法机构———桂林市旅游监查所。经过30多年的发展，旅游质监执法机构历经几次改革，目前，“桂林市旅游质量监督管理所、桂林市旅游执法支队、桂林市旅游服务质量投诉中心”实行“三块牌子、一套人马”的运作方式，主要承担全市旅游市场的监督检查、旅游投诉处理以及旅游综合执法等工作，特别是在规范市场秩序、保障旅游者及旅游经营者合法权益、开展旅游综合执法、旅游城市间质监互动协作、旅游品质保障和旅游质监执法信息化建设等方面做了有益的尝试和创新。
“3”是指3支执法队伍，即旅游工商分局、旅游巡回法庭、旅游警察。1988年，桂林市率先在市工商局成立了旅游市场管理分局，负责旅游市场的监督和管理。重点对全市主要景区景点、三星级以上宾馆酒店和旅行社、桂林国际旅游商品批发城等三大重要旅游区域进行专门监管，并分别设置景区工商所、综合工商所和批发城工商所，实现职责分工明确，联动协调高效，有效避免了机构分散、权责不清、推诿扯皮等现象的发生。多年来，旅游市场管理分局始终是桂林工商部门加强旅游市场监管、服务旅游发展的“主攻手”。
2016年9月，桂林在全国首创了“旅游警察”模式，并于2017年3月在市公安局漓江风景名胜区分局增挂桂林市公安局旅游警察支队牌子，主要职责为维护桂林市旅游市场秩序和旅游治安环境。旅游警察主要负责指导协调查处、办理各类涉旅案件。
旅游警察的设立，并不意味着对旅游市场秩序监管的单打独斗，而是与其他旅游市场秩序行政执法监管部门机构实行联勤联动，建立高效快速的“多部门联勤联动、联合执法”工作机制，实现行政执法和刑事执法的无缝衔接，高效快捷地处置各类案件和市民游客的投诉，着力构建和谐稳定的桂林旅游市场秩序。
2016年6月15日，“桂林市秀峰区人民法院旅游巡回法庭”在桂林市旅游投诉处理中心挂牌成立，统一受理投诉到该中心的旅游纠纷。旅游巡回法庭相对固定审判人员，负责处理旅游纠纷案件。在处理旅游纠纷方面仍以旅游局的相关部门为主导，旅游巡回法庭主要把好法律关。
为了进一步方便游客解决纠纷，阳朔、兴安、龙胜人民法院分别在当地旅游投诉处理部门设立旅游巡回法庭，负责调解和审理当地旅游纠纷案件。在其他县（区），将处理旅游纠纷纳入工商局与法院联合成立的“消费者权益保护中心”或者“消费纠纷巡回法庭”进行解决。
“N”是指政府多个有关职能部门。旅游市场综合监管中，各个职能部门依照法定职责开展不间断的旅游市场监管工作。特别是在旅游市场秩序整治“春季行动”“暑期整顿”“秋冬会战”和“利剑行动”等专项行动中，对桂林市旅游市场存在的虚假宣传、超范围经营、违规履行合同、欺客宰客等扰乱市场秩序、损害游客利益的行为进行严厉打击。今年以来，桂林市进一步巩固2018年旅游市场整治成果，结合“扫黑除恶”专项斗争工作，不断创新市场监管举措，加大综合监管力度，持续保持高压整治态势。1—6月，桂林市积极开展旅游市场检查，共出动联合执法检查人员2万多人次，检查营运车辆2.9万多辆，查处各类交通运输违法行为567起，检查旅行社及服务网点279家次，检查旅游团队86个，检查景区(点)及码头176家次，检查休闲购物场所227家次，检查星级宾馆酒店51家次，检查导游证61人次，现场纠正一般违规行为144起，约谈旅行社负责人5人次，下达责令整改通知书27份，立案8件，下达行政处罚决定书7件，为游客挽回经济损失108万余元。通过检查整治，推动桂林市旅游市场秩序不断好转。
在“1+3+N”旅游综合管理机制的管理下，桂林市旅游市场秩序总体安全、有序、平稳，游客满意度节节攀升。这一经验在全国旅游相关会议上进行了推广。
率先做出购物承诺，游客可30天内无理由退换货
游客来到桂林旅游，买点本地特色产品和旅游纪念品是不错的选择。然而，如果旅游购物管理不规范，游客利益受损，也将影响桂林旅游形象。为了解决这一“顽疾”，桂林旅游部门对旅游购物进行了严格管理，坚决遏制损害游客利益的行为。
2017年6月4日，广西首家、全国第三家旅游购物退货监理中心在桂林市旅游投诉中心正式挂牌成立，游客在桂林旅游购物可享受30天内无理由退换货服务。此举标志着桂林整治备受诟病的“不合理低价”旅游购物又迈出了一大步。市旅游部门负责人表示，该平台的建立，是规范桂林市旅游购物、完善桂林市旅游购物服务平台、优化旅游环境、提升桂林市旅游市场满意度的有力手段。
该监理中心是由桂林市旅游景区和休闲购物企业协会联合市旅行社协会、市导游协会一起创办的，在广西开了先河。自此，游客在桂林市旅游景区和休闲购物企业协会下属的60多家成员单位购买的商品，自购买之日起30天内，在保证商品没有人为损坏或物理变化的条件下，可拿购物凭证无理由退换货。
而为了保障退换货顺利进行，监理中心设立了40万元人民币的退货保障金。只要出现退货退款，就会相应地补足退货保障金，为退换货服务提供充足的资金保障。监理中心还承诺从受理到完成退换货，7个工作日内办结。
监理中心运营以来，实现了旅游购物30天内无理由退货100%贯彻执行，消费者要退立即就退，充分保障了消费者的权益。此举也有效杜绝了强买强卖行为，进一步打击了“套老乡”等模式诱导、强迫、欺诈旅游者购物的违法行为，受到了游客的好评。
桂林市旅游景区和休闲购物企业协会会长席国际表示，桂林旅游要持续发展，建立专业性的服务保障体系是必不可少的。下一步将争取通过更多的推广宣传渠道，让更多游客知晓这个平台，使大家到桂林旅游更加愉快。
针对游客“痛点”，桂林市对购物市场集中开展“刮骨疗毒”式的重点专项整治。2018年8月24日，桂林市下文要求全市所有旅行社暂停组织游客进入旅游购物店，同时出台《桂林市旅游消费购物点列入旅游团队电子行程单现场审核规范性指标(试行)》，对全市所有旅游购物店实行“企业自评”“县(区)人民政府组织初核”“领导小组办公室组织复核”3轮核验工作，合格一家，允许纳入全市旅游团队电子行程单一家，并实行动态监管工作机制，实现对全市旅游消费购物市场的有效监管。桂林市还通过“一键游桂林”平台在旅游购物企业搭建“旅游购物企业税收监管平台”，去年全年旅游购物店纳税同比增长96%，针对旅游购物店的投诉呈现明显下降趋势。
创新旅游市场监管机制，让管理更智慧有效
在旅游市场综合监管工作中，桂林市充分发挥桂林国际旅游胜地建设先行先试的优势，注重创新机制，以更智慧、更有效的方式监管旅游市场。
为进一步加强旅游市场监管，桂林市指导6城区各自聘用3—4名协管员，协助开展旅游市场监管工作，形成旅游市场监管新模式。去年11月，市旅监所联合县（区）旅游部门，分5个组对各县区内的旅行社服务网点和旅游购物场所等进行联合交叉检查。通过交叉检查行动，不仅加强了对县域旅游市场的监管力度，而且有效提升了各县（区）旅游质监执法人员的执法能力和执法水平。
此外，桂林市以智慧旅游为依托，全力推进旅游团队电子行程单应用推广工作。为进一步加快旅游市场监管电子化、信息化，市旅游部门组织多批次旅游企业业务员操作使用培训班，要求各旅行社及时上系统录入旅游电子行程单，让整个接团过程便于接受监督。目前已有超过200家旅行社登录《桂林旅游服务质量管理系统》。
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