土地确权背景下五保户房屋遗嘱、遗赠协议效力的探析
随着土地的日益稀缺和土地确权的开展，原本相对平静的土地管理、使用状态随即引起农民的极大关注。五保户作为农村的特殊群体，企图通过遗嘱、遗赠宅基地的方式为自己生养死葬提供后续保障。但由于五保户立下的遗嘱、遗赠涉及继承人（扶养人）、五保户亲属、生产队等各方的利益，原归属于五保户管理和使用的土地成为了各方关注的焦点。本文通过两起审判实务案例引出当前五保户宅基地的“争夺现状”这一论题，进而分析当前宅基地流转制度方面的缺失，从这种缺失中寻求宅基地流转的路径。
一、典型案例回顾及研究视角的切入
案例一：
案情简介：五保户陈某伟系平南县大安镇某村桂某屯人，晚年一直依赖原告陈某彬(某村上村屯人)及其家人照顾。陈某伟将生前享有用益物权的不动产三处通过遗赠扶养协议的方式归原告继承。遗赠人陈某伟去世后，原告以陈某伟的胞弟、胞妹为被告向人民法院起诉，请求法院依法判决遗赠人的上述财产归原告继承。被告陈某祥、陈某强辩称，同意遗赠人陈某伟的遗产由原告继承。因本案诉讼标的涉及第三人平南县大安镇桂某屯，法院依职权追加其为第三人。第三人在庭审中述称，陈某伟所有的二处钢混结构房屋均是国家拨款建造的，不能由原告继承，具体的归属由人民法院判决。土坯房及周边土地由其管理使用多年，同意由原告继承。
法院判决：
1.原属陈某伟所有的三处房屋（均不含土地）归原告陈某彬所有；
2.驳回原告陈某彬其他诉讼请求。
案例二：
案情简介：遗嘱人孔某贤生前系通渭县某镇宋堡村五保户，但与原告通渭县某镇宋堡村村民委员会没有签订扶养协议，2013年正月初六入住五保家园。被告高某荣是通渭县某镇西关村村民，和孔某贤是姨表弟兄关系，孔某贤基于身体健康状况的考量，在去世前三年订立遗嘱，将其房屋及宅基地一并归被告继承。遗嘱订立后被告便在该宅基上修建房屋，并将该宅基地砌围墙圈了起来，2013年2月16日孔某贤去世后，被告又将孔某贤生前修建的房屋全部拆除，并将庄基外的自留地用水泥砖砌墙圈了起来。为此，原、被告发生纠纷。
法院判决：
1.孔某贤所立《遗嘱》无效。
2.被告高某荣所占孔某贤的位于通渭县某镇宋堡村董庄社的宅基地、自留地归原告通渭县某镇宋堡村村民委员会所有。
二、五保户宅基地遗嘱、遗赠协议的效力剖析
从上述二个案例中，各方基于自身利益的考量，提出不同的诉讼主张，交织形成了审判实务中的疑难问题，主要包括以下几个方面：
（一）宅基地遗嘱、遗赠协议效力问题探析
《中华人民共和国继承法》第三条第二款明确规定合法房屋可以由继承人继承，至于房屋所占土地则未明确。纵观《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》，均无明文规定继承人可以继承农村宅基地使用权，但亦未以明确条文的形式予以禁止。在遗赠人陈某伟《遗赠扶养协议》具备的法定形式要件的情形下，协议效力该如何认定？根据“私法自治”的精神，遗赠人死亡前通过遗赠其本人财产来获取扶养人扶养这一“对价”并无不妥。但参照《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”的法理精神。案例一中，遗赠人陈柱伟与原告陈某彬签订的《遗赠扶养协议》这一“私法自治”行为俨然已构成对人身依附性的挑战。宅基地使用权并不因一纸《遗赠扶养协议》而“流落他乡”。
（二）“判房不判地”与“房地一体”原则的制度困境剖析
案例一中，原告得以继承遗赠人的房屋，但由于原告不能继承该宅基地，原告能否继续使用该房屋，第三人生产队能否另案提起排除妨害之诉，要求原告拆除地上房屋归还土地？该判决是否违背房地一体原则？房屋继承权与宅基地不能继承之间的冲突困境如何破解，当前的法律规定并未作出详尽的安排。
根据我国《物权法》第三十条的规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”。对房屋享有的所有权并不会因为期限的问题而转移，只要房屋物理形态存在，房屋的所有权就得以延续。一方面是房屋物权的无限性，一方面是宅基地无法继承的局限性，该类问题的破解应当从法理的角度去寻找突破口。
三、房屋物权永久性与宅基地继承局限性困境及其路径构建
通过上述对案例一、案例二判决结果的分析，房屋物权的无限性与宅基地无法继承的局限性的矛盾成为五保户宅基地纠纷处理的模糊地带，因此，构建五保户宅基地的流转路径成为了审判实务的必然要求：
(一)宅基地有限性使用权的法定性创设
这也是物权法定主义原则之体现。继承人继续使用宅基地不是基于继承，而应是通过创设有限性用益物权这一制度的法律规定，使得继续使用行为具有法定性和优先性。因此，“宅基地有限性使用权”就应当成为今后立法的选项。所谓有限性，即是与无限性、对世性、排他性等相对应。宅基地有限性使用权本质上应当成为用益物权项下的范畴，即由五保户房屋继承人对集体所有的土地，在一定范围进行占有、使用、收益的他项权。首先，宅基地有限性使用权得以形成的基础是继承了房屋所有权，是根据法律的规定在他人所有的土地上设定的权利负担，规制所有权人行使所有权的作用。其次，用益物权比所有权具有较优的效力，即继承人优先于集体土地所有人使用土地。该优先性的权能，可以确保用益物权人在使用过程中享有排他性，支持了继承人在无法继承土地时可以继续使用房屋，避免了房屋闲置造成资源浪费。
（二）构建宅基地无法继承与房屋所有权永久性的冲突规范。
1.宅基地有限性使用权应为有偿使用和有期限使用。为了平衡继承人与集体组织的利益，有偿使用和有期限使用就应当成为规制各方利益诉求的必然选择。有偿使用的收取标准应当参考同类房屋同区域的租金或者经营收益等标准，无法获取参考标准的可以允许当事人通过协商的方式议定或者评估的方式。使用年限方面，应当根据房屋的结构，已使用年限等因素强制性地设置一个合理的使用年限。比如对于瓦木结构房屋，已使用年限在10年以上的，可以允许继承人继续使用10年，不满10年的，允许继续使用15年；对于钢混结构，已使用年限在10年以上的，可以允许继续使用15-20年，不满10年的，可以允许继续使用20-25年。
2.继承人对宅基地的使用具有目的之有限性。本集体经济组织以外的继承人或者具备成员资格但已经在其他地方申请了宅基地的继承人是基于房屋使用之目的获得对宅基地继续使用权限的，在房屋所有权存续期间，继承人不得为使用房屋之外的目的使用宅基地，未经集体同意不得向集体成员之外的人转让房屋，不得将房屋拆毁重建，房屋一经拆毁，房屋继承人的继承已落空，集体得以直接收回宅基地。
3.赋予集体组织在法定的情形下有权附条件收回宅基地使用权。随着农村自身发展速度的加快，部分农村城镇化趋势日益明显，加之经营规模、经营体制的变化，整体规划的变更成为必然。集体组织作为宅基地的权利人，为了集体的利益，在适当补偿的情形下应享有收回宅基地使用权的权利，无须征得房屋所有人的同意。但是，为了防止集体组织滥用集体利益之名义收回宅基地，所以法律应对具体的情形加以规定。类似地，相应的补偿标准可以参照上述继承人有偿使用的收费标准和使用年限执行。
上述构想的最终目的是在我国现行的农村土地管理制度框架内，为现实中不可回避的权利冲突提供一种解决途径。期望今后的物权法立法能够关注到小群体房屋、土地的流转问题，构建符合我国农村经济、贴近社会现实生活的宅基地使用制度。
（作者系平南县人民法院法官助理）
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