创新预算管理机制 提升预算执行效果
李顺明
党的十九大报告指出，我国已进入决胜全面建成小康社会阶段，开启全面建设社会主义现代化强国新征程。财政作为国家治理的基础和重要支柱，必须在建立现代财政制度和规范中央与地方财政关系的基础上，通过构建规范透明、标准科学和约束有力的预算制度，全面推行预算绩效管理制度，为实现“两个一百年”目标提供财力保障。
但从全国部分高校预算执行检查的情况看，大都存在基本支出预算执行良好，而项目支出预算不够理想的情况，即使项目支出占比不高，也未能达到时间过半任务过半的效果。如去年我区某高校截至9月30日止，预算执行率为43%，与财政部门要求的65%执行率相差22个百分点。这种现象不仅与合理用好资金办好事办成事办实事目标不符，也与部门（单位）履行职责和推动经济社会发展的预算要求不符，对决胜全面建成小康社会和开启全面建设社会主义现代化强国新征程将产生不利影响。要认真落实党的十九大报告中有关财政改革要求，必须创新预算管理机制，进一步提升项目预算执行率。
一是推行全民预算理念，提升预算编制科学性。党的十八大已提出实施全口径政府预决算审查和监督要求。目前，项目预算执行效果不理想，相当程度上是以资金规模来布局单位事务，而不是从工作实际出发，结合各单位资源、人力结构对事业发展计划安排预算资金，甚至还有不少项目属于“拍脑袋”工程，从而导致资金安排与预算执行力脱节，影响预算执行进度。为此，应该通过推行全民预算理念，充分发挥人人编制预算的积极性，结合本部门、本单位、本岗位职责，按照“做什么、需要多少资金、谁来做、何时做、怎么做”要求编制预算，确保预算安排与事业发展计划之间、资金安排与人员岗位之间的有机结合，增强预算编制的科学性与合理性。
二是集中财力办大事，确保做一件事成一件事。撒胡椒面式的资金安排，是项目预算执行效果不理想的原因之一。这是因为，资金过于分散，导致项目分布繁多，容易引发人员不足而无暇顾及的局面。各部门、各单位在编制项目预算时，应按照项目库管理办法的要求，围绕中心工作设置重点项目，通过探索实施“项目+”的预算管理模式，在重点项目工作内容设置中将关联活动事项纳入工作方案中，并在预算执行过程中予以规范考核，避免资金过于分散而人员不足难以分身，最终未能达到办成事目标的现象。
三是以预算执行效果为中心，坚持过程与结果分别考核。一些部门和单位预算的基本支出预算均能达到时间过半任务过半的执行效果，而多数项目支出预算因一些不可控的原因无法达到进度考核要求。这是因为，基本支出预算属于日常性安排，是保工资、保运转方面的需要，而项目支出往往会受资金到位率、政府采购程序、时间安排的特殊性等方面因素影响，无法达到时间过半任务过半的预算执行效果。因此，财政部门在对各部门（单位）预算执行进度考核时，应把项目支出预算作为特殊事项考量，对于经常性的项目支出可以按照预算进度要求考核，而对于一些重大项目则综合考虑其进度计划、工作内容予以考核，甚至可以采取分期考核、年终全面考核的方式，确保项目预算执行与工作目标完成的衔接性。
四是提高预算透明度，增强预算执行的约束力。党的十九大报告提出，要着力构建全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。这就要求财政部门指导各部门（单位）编制预算时，必须按照经济社会发展的客观需要，科学制定相关支出标准，规范编制预算计划，经过人大审议批准后通过合理的途径和方式公开预算，接受单位内部员工、财政审计、社会媒体、广大百姓的监督。提高预算透明度，有助于公开各部门（单位）要做什么事、需要多少钱、钱怎么花、事如何做等方面内容，依托全方位的监督体系，增强预算执行的约束力，从而提升预算执行效果。
五是构建激励机制，激发员工参与预算执行的积极性。一个部门（单位）的工作包括日常运转和发展专项等方面事务。干部职工为保障部门正常运转发挥了积极的作用，但在发展专项方面受日常工作、资金安排要求影响大都有畏难情绪，相应的劳动回报无法保障。为此，建议有关部门按照责权利原则建立健全激励机制，允许在项目支出预算中除考虑编外人员待遇之外，适当允许列支差旅费、加班费等方面支出，并且不纳入基本支出中的差旅费、工资福利费范围予以考量，从人文关怀角度考虑编制内人员的必要待遇，激发员工参与预算执行的积极性。
（作者为广西财经学院政府预决算管理研究中心主任、教授）
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