政府合同合法性审查有章可循 高标准严要求防范法律风险 东营市制定出台《东营市政府合同合法性审查办法》
政府合同合法性审查工作是健全行政决策合法性审查机制的重要组成部分。《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》明确规定，“加强合法性审查。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。”近年来，以政府名义订立或依政府授权、委托订立的涉及国有资产、财政资金使用和自然资源、公共资源利用的书面协议以及其他合意性法律文件日益增多，市政府法制办充分发挥专业优势，根据市政府安排，开展了大量政府合同合法性审查工作，有效防范了相关法律风险，较好地服务了政府依法决策需要。但是，当前政府合同合法性审查工作依然存在诸多问题，例如送审程序不规范、合同文本质量不高、合同签订前突击送审等，影响了合法性审查工作的质量和效果，亟需予以刚性规范。近日，第8-20次市政府常务会议审议通过了市政府法制办报送的《东营市政府合同合法性审查办法》，现该《办法》已经以市政府文件形式正式印发实施。
本《办法》由总则、审查程序及要求、审查内容和附则四章组成，共四十八条，主要亮点有：
一是明确了政府合同合法性审查范围，确保政府合同合法性审查工作权责一致。过去，由于政府合同合法性审查范围不明确，市政府法制办承担了大量本职工作外的合法性审查工作，一方面造成了繁重的工作负担，另一方面受制于任务多、人员少，影响了市政府重大合同协议合法性审查工作质量。为解决合法性审查范围不明确，影响政府合同合法性审查质量的突出问题，《办法》对进行合法性审查的政府合同进行了严格限定，明确了市政府法制办应当承担的政府合同合法性审查范围。《办法》第二条规定，“本办法所称政府合同，是指以市政府名义订立或依市政府授权、委托订立的涉及国有资产、财政资金使用和自然资源、公共资源利用的书面协议及其他合意性法律文件”。
二是明确了起草单位内设法制工作机构或承担法制工作职责的机构先行进行合法性审查的职责，解决送审文稿质量不高的问题。当前，由于部分起草单位内设法制工作机构或承担法制工作职责的机构作用发挥不明显，造成报送合法性审查的政府合同文本普遍质量不高，个别部门起草的政府合同甚至突破政策红线，存在极大法律风险，一旦发生问题，极有可能给市政府造成重大损失。为确保起草单位内设法制工作机构或承担法制工作职责的机构切实承担起相应的合法性审查职责，提高政府合同文本质量，《办法》对起草单位内设法制工作机构或承担法制工作职责的机构先行合法性审查的职责进行了明确规定。《办法》第七条规定，“政府合同需要报送市政府法制办进行合法性审查的，应当先经起草单位内设法制工作机构或承担法制工作职责的机构进行合法性审查”。对于未经起草单位内部合法性审查的政府合同文本，市政府法制办有权退回补充。
三是明确了政府合同合法性审查的送审时限，避免出现合同签订前突击送审情况。市政府合同作为市政府重大行政决策的重要组成部分，往往涉及大量国有资产、财政资金的使用和稀缺自然资源、公共资源的利用，合同签订前突击送审造成合法性审查质量屈从于时间的尴尬境地。为防范合同风险和减少纠纷，有效维护市政府合法权益，必须保证充足的合法性审查时间以确保合同文本不出现法律漏洞。对此，《办法》第九条规定，“政府合同需要报送市政府法制办进行合法性审查的，起草单位应当在不迟于政府合同签订或提交市政府常务会议审议之前10个工作日报送；对PPP项目等内容复杂、专业性强、条款较多或可能需要组织合法性论证的政府合同，应当在不迟于合同签订或提交市政府常务会议审议之前15个工作日报送”。
四是明确了政府合同合法性审查的具体内容，政府合同合法性审查有章可循。过去，对于政府合同合法性审查的具体条款内容没有清晰界定，合法性审查工作要么失之于宽，没有针对性；要么过于教条，不能有效衔接具体工作。为确保政府合同合法性审查内容有章可循，既全面防范法律风险，又坚持问题导向、服务中心工作，也为政府合同起草单位起草合同文本和内设法制工作机构或承担法制工作职责的机构进行合法性审查提供合同制定和审查的参考依据，《办法》第三章主要规定了对政府合同内容进行实质性审查的具体要求，既有合同主体、合同内容、合同形式、违约责任等宏观性审查标准，又有合同标的、合同数量、合同质量等微观性审查标准，将政府合同条款可能出现的法律风险点一一列举，重点解决政府合同内容可能出现的不合法不合规问题，保证了政府合同合法性审查的全面、具体、可操作。
五是明确了政府合同合法性审查登记编号和备案制度，防止出现政府合同前后不一的情况。过去，对于经过合法性审查的政府合同，往往“一审了之”，造成个别起草单位为了签订合同，在合同条款上不按出具的合法性审查意见进行修改，打擦边球，产生了极大的法律风险。对此，市政府法制办积极构建政府合同合法性审查长效机制，《办法》第四十二条规定，“建立政府合同合法性审查登记编号制度，市政府法制办对送审的政府合同进行登记编号。起草单位应当在政府合同签订前将审查登记编号在正式政府合同文本上载明”，对送审的政府合同“逐件登记、建立台账”，同时，配合《办法》第四十三条规定，“经市政府法制办合法性审查的政府合同，起草单位应当在合同签订后3个工作日内，将政府合同正式文本报送市政府法制办备案，如出现备案合同与经审查后的合同内容不一致的，负责签订的单位应当向市政府法制办出具书面说明并承担相应责任”，通过备案制度，专人负责政府合同前后一致性审查，将政府合同合法性审查落实到底，确保政府合同风险系数降到最低。
总之，《办法》的出台，对于进一步优化东营市经济社会发展环境，服务新旧动能转换重大工程，加快推进法治政府、诚信政府建设，防范合同风险和减少纠纷，保障国有资产、财政资金的安全和自然资源、公共资源的有效利用，具有十分重要的意义。下一步，市政府法制办将按照《办法》的要求有序开展政府合同合法性审查工作，从源头上预防违法或者不当政府合同的产生，保障市政府重大行政决策合法有效，助力法治政府建设新征程。
（陈艳利 董醒儒）
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