推进涉农专项资金统筹整合高效使用

甘肃日报 2016-09-30 00:00 大字

推进涉农专项资金统筹整合高效使用

省政府参事室

多年来，中央财政、地方各级财政和相关部门持续设列“三农”项目，下拨大量用于农业生产发展、农村公共服务设施建设和农民生产生活补贴的项目资金，在解决“三农”问题中发挥了非常重要的作用。但在工作实践中，从决策层面的政策设计、项目设立到基层的实际使用，其间还存在不少具体问题，离“效益最大化”原则还有不小差距。如何统筹整合、高效使用涉农资金，是各级政府必须着力破解的难题。近日，我们赴定西、平凉等地专题调研了涉农资金整合使用情况，形成了一些初步的看法和建议。

整合使用涉农资金势在必行不容懈怠

初步统计，甘肃省目前实施的涉农资金项目总计多达265项，其中中央项目92项，省级（含省级配套）项目173项。名目繁多的涉农资金，大部分以独立、具体的项目形式戴帽下达，专项管理、专款专用。在财力有限、支出盘子较小、项目较少的情况下，这种形式总体效果不错，但随着形势的变化，继续沿用传统管理模式，采取一竿子插到底的办法，具体实施中暴露出的一系列弊端也不容忽视：

一是权责不统一，下达项目的并不真正了解基层具体需求，了解具体需求的决定不了资金用途。二是政出多门、条块分割、多头管理，政策碎片化问题突出，制度衔接不够，互相打架时有发生。三是项目分散、孤立、撒胡椒面，导致资金利用效益不明显，项目优势不集中，执行成本居高不下。四是项目规划资料库滞后于实际，项目编制审批到组织实施间隔期太长，致使部分项目因环境变化实施不了，造成资金沉淀。五是容易滋生跑项目、拉关系、请客送礼等不正之风，甚至产生腐败现象。

因此，统筹整合涉农资金十分必要。集中力量干大事，解决一批迫切需要解决的、单一的项目资金又难以解决突出问题；避免重复投入、重复建设，优化资金配置，从根本上解决资金分散、碎片化的问题，最大限度地提高资金的使用效率；实现权责统一，有效缓解财政涉农资金供需的结构性矛盾；克服官僚主义作风，促进机关作风建设，降低行政成本，提高行政效率，权力下放，职能归位，让上级部门腾出更多精力来做规划、抓指导、谋大事；减少资金违规占用、长期滞留、趴在账上的问题，堵塞部门、个人“权力寻租”的漏洞，避免腐败现象的发生；解决延长农业产业链、农村持续发展缺资金的问题。

实践中已探索出了许多成功做法

近年来，甘肃省各级政府在整合涉农资金方面进行了一系列探索，积累了有益的经验。在省级层面，利用涉农工作联席会议制度这个平台对涉农资金整合，探索建立了“县提需求、省定盘子，县管实施、省抓指导，共同监管、各负其责”的涉农资金整合机制，创新了专项资金的管理、运作模式。

在县级层面，涉农资金整合的做法主要有：一是围绕以美丽乡村建设为代表的区域综合开发进行资金集中使用式整合。美丽乡村建设各地都有试点，康县则是整县推进，其资金整合效果最为显著、经验也最为典型。二是围绕促进农业产业开发进行资金捆绑使用式整合。整合资金集中做大一个产业，最为典型的是静宁县，自上世纪80年代以来，按照产业发展先行、基础设施配套跟进、人居环境改善、生活水平提高的思路，整合14类项目资金2.5亿元支持苹果产业发展成为主导产业，年人均果品收益达3950元。三是围绕做好一类项目进行资金融通使用式整合。将来自不同渠道但用途性质相似的资金统筹整合使用，有效避免了低水平重复建设的问题。渭源县通过整合“一事一议”的沙化路资金、整村推进的硬化路资金、县级财政存量资金促进村社道路项目建设，整合林业资金、光彩基金中的绿化资金、县上转移支付资金，促进绿化项目建设，效果明显。

两相对照，省级层面的整合主要是调整预算下达方式，优化资源配置，而县级层面的整合才是资金具体投向方面的调整，更具针对性，是实质性整合。在资金整合过程中经常遇到规划方面上下脱节的问题、项目规划用途与实际需求错位的问题、项目管理规定与资金审计规定冲突的问题、整合使用后项目如何验收的问题以及资金“整合”与“挪用”的有效区分问题，需要通过进一步健全整合资金的体制机制来加以解决。

整合使用涉农资金的几点建议

第一，涉农资金的整合使用必须符合中央及中央部委的政策精神。我们是在既定条件下进行整合使用工作的，中央及中央部委的政策精神，既有指导性，更具规范性和约束性，任何违背中央精神的做法都是错误的，在实践中也是行不通的。对于某些与基层实际不相符的政策规定，可积极汇报沟通，为县（区）统筹使用资金“松绑”，但在政策修订之前不能违背。这是做好整合使用工作的重要前提。

第二，坚持以县（区）政府为主体。资金整合使用应在省市指导下，把主体责任放在县（区）一级，建立协调机构，由书记、县（区）长双组长负责，明确财政作为涉农资金统筹整合的牵头部门，具体负责资金整合的上下左右协调对接，协调机构成员由发改、财政、扶贫、农办、林业、水利、农牧、交通、建设、国土等部门负责人组成。跨区域性开发和重大工程项目，则由省市政府进行适量整合。

第三，坚持项目资金向重点区域和重点产业集聚。要集中力量办大事，这里的“大事”，就是指重点区域的综合配套建设和重点产业的培育提升。如果在涉农资金的整合使用方向上不能突出重点，就会产生新的分散、孤立、撒胡椒面，同样达不到集中力量办大事的目的。

第四，坚持和改进项目化管理。多年的实践证明，实行项目化管理，是涉农资金安全运行、取得实效的有力保障。进一步整合使用涉农资金，要坚持实行项目化管理，按照“渠道不变、用途不限”的原则将项目资金仍按原渠道下达到县，由县级自主安排使用，形成“多个渠道引水，一个龙头放水”的扶贫投入新格局，着力提高各个方面项目建设的综合效益。

第五，坚持以规划为引领。资金整合须以项目整合为前提，项目整合须以规划整合为前提，规划整合是项目资金整合的“牛鼻子”，应具有前瞻性。以规划为平台聚集项目和资金，规划整合要从转变规划编制方式入手，实现由“自上而下”层层分解到“自下而上”逐级汇总的转变，先由县上根据实际需要科学编制县域经济总体发展规划，建立动态管理的规划项目库，作为上级主管部门编制部门规划的基础性依据。

第六，坚持中央和省级专项资金尽可能多的切块下达。专项资金切块下达，赋予县级政府对项目的主导权，有利于从源头上进行资金整合，代表了涉农资金整合使用的方向。应改革专项资金预算管理方式，按照省级主管部门的资金使用指导性意见，实行项目由“乡镇组织申报、县级审批报备、市级监督指导、省级备案考核、县上组织实施”的资金整合工作模式，强化县（区）政府在项目规划管理和组织实施中的责任，主管部门则重点加强对资金使用合理性和使用效果的监督检查。

第七，大力推广“一事一议”项目管理办法。村级公益事业建设“一事一议”财政奖补方式，切块下达资金，不指定具体项目，实行上报备案制。这一项目管理办法，充分尊重农民意愿和自主权，实施多年深受基层欢迎，实现了资金使用效益最大化，被实践证明是成功的，应大力推广应用到其他涉农资金的管理中。

第八，多措并举引导社会资本金融资本增加投入。市场经济条件下，对于大规模的区域性治理、产业开发和重大工程的实施，要在整合使用涉农资金的基础上，积极采用和借鉴“PPP”模式等形式，更多地撬动金融资本和社会资本共同开发建设，不断放大涉农资金的整合使用效应。

第九，强化监管与鼓励先进相结合。一方面要构建涉农资金绩效考评和全方位监管体系，通过强化上级监管、引入社会监管、鼓励群众参与等措施做好资金的整合使用，避免出现低效和腐败现象，确保基层政府管好用好涉农资金。另一方面要建立“鼓励先进”的政策机制，以各县涉农资金整合使用效果的考核结果为依据，对综合效益好的加大资金扶持力度，对综合效益差的应适度核减扶持资金，形成财政涉农资金“扶勤不扶懒”和“奖优要罚劣”的政策导向。

（省政府参事室作者：李志荣、李堋、马保平、魏秀鸿、李发昌、卢杰章、庞智强、刘刚）

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