《德州市湿地保护条例》解读
《德州市湿地保护条例》（以下简称《条例》），已于2017年11月17日经市十八届人大常委会第六次会议通过，2018年1月23日经省十二届人大常委会第三十五次会议批准, 自2018年2月2日起施行。为了便于实践中的理解和适用，现就《条例》的立法背景、原则、主要内容作一介绍：
一、立法背景
党的十九大报告中指出，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。加大生态系统保护力度，是建设美丽中国、为人民群众提供更多优质生态产品的重大举措。湿地作为与森林、海洋并称的地球三大生态系统，具有保持水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候和维护生物多样性等重要生态功能。良好的湿地生态系统，既是保障生态安全的需要，也是经济社会可持续发展的重要载体。
德州市属黄河下游冲积平原区，湿地资源相对比较匮乏。据2012年的全国第二次湿地资源调查结果，德州市湿地总面积25935.72公顷，湿地总面积占全市国土总面积的比率（即湿地率）为2.5%，低于全省11.09%和全国5.6%的湿地率水平。随着城市的不断发展，湿地作为最脆弱、最容易遭到侵占和破坏的生态系统，存在着面积缩减、功能退化、利用不合理等问题。为全面保护德州市湿地资源，加快京津冀南部重要生态功能区建设，满足人民群众对良好生态环境的需要，出台一部符合德州实际，依法规范湿地资源保护的地方性法规具有十分重要的意义。
二、《条例》主要内容
《条例》共设六章四十二条。第一章总则，主要明确了立法目的、适用范围，界定了湿地及湿地资源的概念，规定了湿地保护工作的原则、管理体制等。第二章规划，主要规定了湿地保护规划的编制主体、内容、程序及监督执行等，体现了规划对湿地保护的重要性。第三章保护、修复与利用，主要对湿地的分级保护、名录管理、保护方式、修复制度、利用方式及禁止行为等作出规定。第四章监督管理，主要对湿地保护工作监督考核、资源调查建档、联合执法和管护责任单位职责等内容作出规定。第五章法律责任，依据有关法律法规，对破坏湿地资源的行为和湿地保护管理单位及其工作人员违法行为设置了相应处罚。第六章附则，对条例施行日期作出规定。
（一）总则
1.界定湿地概念
依据1992年我国加入的《国际湿地公约》，参照国家林业局《湿地保护管理规定》《山东省湿地保护办法》，结合德州市湿地实际情况，《条例》第三条规定“本条例所称湿地，是指天然或者人工形成的、常年或者季节性积水、适宜野生生物生存且具有一定面积和生态功能的地带或者水域，包括河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、人工湿地等。本条例所称湿地资源，是指湿地以及依附湿地栖息、繁衍、生存的生物资源。 ”
⒉明确湿地保护工作原则
《条例》第四条规定“湿地保护工作应当遵循统筹规划、全面保护、科学修复、合理利用、持续发展的原则。 ”
⒊明确管理体制
湿地保护工作涉及的部门多，为规范管理体制，《条例》第四条规定“湿地保护工作实行综合协调、分工负责的管理体制。 ”《条例》第五条规定“市、县（市、区）人民政府应当加强对湿地保护工作的领导，建立湿地保护综合协调机制，将湿地保护工作纳入国民经济和社会发展规划，并将湿地保护管理经费列入同级财政预算。 ”对于相关部门职责，《条例》第六条规定“市林业主管部门负责本市湿地保护的组织、协调、指导和监督工作。县（市、区）林业主管部门负责本行政区域内的湿地保护管理工作。德州经济技术开发区管理委员会、德州运河经济开发区管理委员会根据市人民政府规定，负责本开发区范围内的湿地保护管理工作。发展改革、财政、国土资源、环境保护、住房城乡建设、城乡规划、农业、水利、城市管理等部门依照职责分工，做好湿地保护的相关工作。乡（镇）人民政府、街道办事处应当配合林业等相关部门，做好本辖区内的湿地保护工作。 ”
⒋鼓励公众积极参与湿地保护
《条例》第八条规定“市、县（市、区）人民政府及相关部门、单位应当组织和开展湿地保护宣传教育，普及湿地保护相关法律、法规和科学知识，提高公众湿地保护意识。 ”《条例》第九条规定“鼓励、支持社会组织和个人以志愿服务、捐赠等形式参与湿地保护。”《条例》第十条规定“任何单位和个人都有保护湿地的义务，有权对损害湿地的行为进行举报和投诉。市、县（市、区）人民政府应当对湿地保护工作中贡献突出的单位和个人给予表彰奖励。 ”
（二）规划
由于德州市目前尚未编制专门的湿地保护规划，无法满足湿地保护发展的需要，因此《条例》以专章形式对湿地保护规划相关问题进行了规范。一是协调湿地保护规划与其他规划关系。《条例》第十一条规定“编制湿地保护规划应当符合城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等，并与其他专项规划相衔接。 ”二是明确湿地保护规划主要内容。《条例》第十二条规定“湿地保护规划应当明确湿地总体布局、保护目标、保护重点、保护措施和利用方式，依法划定生态保护红线的湿地范围，实行分类管控，确定禁止开发建设区和限制开发建设区。”三是明确湿地保护规划编制主体和程序。《条例》第十三条规定“市林业主管部门应当会同相关部门编制本市湿地保护规划，报市人民政府批准后公布实施。县（市、区）林业主管部门应当根据市湿地保护规划，会同相关部门编制本行政区域湿地保护规划，报同级人民政府批准后公布实施，并报市林业主管部门备案。编制湿地保护规划，应当通过论证会、听证会等形式，广泛征求相关单位、专家和公众的意见。 ”四是明确湿地保护规划监督管理。《条例》第十四条规定“湿地保护规划是湿地保护、修复、利用、管理的依据，任何单位和个人应当严格遵守，不得擅自调整。湿地保护规划确需调整的，应当按照原审批程序批准、备案和公布。市、县（市、区）人民政府应当对湿地保护规划的实施情况进行监督检查，督促指导相关部门依照规划做好湿地保护工作。 ”
（三）保护、修复与利用
⒈明确湿地实行分级保护和名录管理
《条例》第十五条规定“湿地实行分级保护管理。按照生态区位、生态系统功能和生物多样性等重要程度，分为重要湿地和一般湿地。重要湿地包括国家重要湿地、省级重要湿地、市级重要湿地和县级重要湿地。国家重要湿地、省级重要湿地的确定和调整，按照国家、省有关规定执行。市级重要湿地的确定和调整，由市林业主管部门会同相关部门提出，报市人民政府批准后公布。县级重要湿地、一般湿地的确定和调整，由县（市、区）林业主管部门会同相关部门提出，报县（市、区）人民政府批准后公布，并报市林业主管部门备案。 ”同时，对重要湿地和一般湿地《条例》第十六条规定实行名录管理，即“列入名录的湿地应当明确名称、类型、保护级别、保护范围、主管部门、管护责任单位等内容，重要湿地设立保护界标。湿地名录应当根据湿地调查和动态监测结果定期更新”。
⒉明确湿地保护方式
《条例》第十七条规定“市、县（市、区）人民政府应当采取建立湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区等方式，对湿地进行保护。 ”由于德州市属于平原农区，湿地资源特别是野生动植物资源比较少，且大部分湿地资源受人为活动影响频繁，以建湿地公园作为主要保护方式更符合德州市实际。为此，《条例》第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条对湿地公园的建立、建设、分区管理等作出细化规定。此外《条例》第二十三条规定“不具备建立湿地公园条件的湿地，可以建立湿地保护小区。湿地保护小区的建立，由湿地所在地县（市、区）林业主管部门组织认定，经同级人民政府批准，并报市林业主管部门备案。 ”有针对性地解决了零星、小块状分布的重要物种及典型的小生存环境保护问题。
3.明确了维护湿地生态的措施
《条例》第二十五条规定“市、县（市、区）人民政府应当建立湿地生态补水协调机制，合理调配水资源，充分利用雨洪水和再生水，维持湿地的基本生态功能。 ”
4.明确湿地修复制度
针对德州市湿地资源现状，发挥和维持湿地的生态功能和环境效益，湿地修复至关重要。因此《条例》第二十七条规定“实行退化湿地修复制度。对未经批准将湿地转为其他用途的，按照‘谁破坏、谁修复\’的原则实施恢复和重建。能够确认责任主体的，由其自行开展湿地修复或者委托具备修复能力的第三方机构进行修复。对因历史原因或者公共利益、重大自然灾害造成湿地生态功能退化，经科学论证确需修复的，由市、县（市、区）人民政府承担修复责任。 ”关于湿地修复方式，《条例》规定“应当坚持自然修复为主、结合人工修复，通过水源补给、退耕（垦）还湿、污染源控制、建设人工湿地等措施，恢复湿地生态功能。 ”关于修复资金，《条例》规定“市、县（市、区）人民政府在湿地修复工作中应当发挥政府投资的主导作用，建立政府投资、社会融资、个人投入等多渠道投入机制。 ”
5.明确禁止行为
根据全国人大和省人大要求，执行最严格的生态保护立法，在列举禁止类行为时，参照相关法律法规，结合实际工作需要，对擅自开（围）垦、填埋、占用湿地或者改变湿地用途，向湿地及周边区域排放有毒有害物质、生活污水、工业废水或者倾倒固体废物，擅自采挖野生植物、猎捕野生动物，捡拾、破坏鸟卵或者采用灭绝性方式捕捞鱼类及其它水生生物等破坏湿地行为，以负面清单的方式一一列明，并规定了相应的法律责任。
6.协调湿地保护与利用关系
为充分发挥湿地作为自然资源和经济资源的双重作用，找准湿地保护与利用的结合点、平衡点。首先明确在严格保护中开发利用，《条例》第二十九条规定“任何单位和个人未经批准不得征收、占用湿地。经批准征收、占用湿地的，用地单位应当按照‘先补后占、占补平衡\’的原则，恢复或者重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，确保湿地面积不减少。临时占用湿地的，占用人应当提出可行的湿地恢复方案，并经林业主管部门同意。临时占用期限不得超过两年，临时占用期限届满，占用人应当按照湿地恢复方案及时恢复。 ”《条例》第三十条规定“建设项目可能对湿地生态系统产生影响的，其环境影响评价文件中应当含有湿地保护和防治湿地污染的内容。环境保护主管部门在审批环境影响评价文件时，应当征求林业主管部门的意见。 ”另一方面将保护与利用有机结合。《条例》第二十六条规定“市、县（市、区）人民政府应当在河流交汇处、主要排污口以及重点污染防治河段等区域，规划建设必要的人工湿地，净化水质。 ”但是，利用必须统筹考虑湿地生态环境承载力等因素，《条例》第三十一条规定“湿地利用应当符合湿地保护规划，与湿地资源承载力和环境容量相适应，科学、集约、可持续地利用湿地资源，不得破坏生物的生存环境、改变湿地生态系统的基本功能、超出资源的再生能力或者给野生生物物种造成损害。 ”同时规定“湿地利用可以根据湿地资源的功能定位和自然条件，采取生态展示、科普教育、生态旅游、休闲健身等方式进行。 ”实现湿地生态效益、经济效益和社会效益的统一。
（四）监督管理
《条例》第三十二条规定“市、县（市、区）人民政府应当建立和完善湿地保护工作考核制度，定期对湿地保护管理工作进行监督检查，并纳入年度工作目标责任考核。 ”《条例》第三十四条规定“市、县（市、区）人民政府应当组织林业主管部门及其他相关部门建立湿地保护的行政执法协调联动机制，依法查处损害湿地的违法行为。 ”同时《条例》第三十六条还明确了湿地管护责任单位应当履行的职责。确保了湿地保护工作的各项措施落实到位。 （德州市人大常委会法工委）
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