一张蓝图管到底四川10县市已试水“多规合一”
制图/杨仕成
城镇化是现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。其中的重点之一是城市规划建设管理，增强城市规划的科学性、权威性、公开性，促进“多规合一”。
“多规合一”因此成为两会热词之一。省住建厅相关负责人接受华西都市报记者采访时透露，目前“多规合一”尚未出台顶层设计，各地都在摸索试点，四川省综合了各县市经济基础、资源禀赋、管理力量等条件，先后选出两批共计10个试点县市。
/部门解读/空间管控不一同一地块保护、开发各说各话
“实际上，‘多规合一\’的探索从十五期间就开始了，最早叫做‘三规合一\’。”省住建厅规划处相关负责人说，所谓“三规”，是指国民经济和社会发展规划、城乡总体规划以及土地利用总体规划，这“三规”之间的法律依据、规划期限、分类标准等均不尽相同。
国民经济和社会发展规划编制的法律依据是宪法，规划期限为5年；而城乡总体规划编制的法律依据则为城乡规划法，规划期限为15年；土地利用总体规划的法律依据则为土地管理法，期限为10-15年。“各个规划的编制要求各异，造成技术标准缺乏有效衔接的情况日益凸显。”该负责人说。
在规划的空间管控上，三个规划同样存在不统一和矛盾的地方。一方面，在规划编制的过程中，各自的牵头部门分别是发展与改革委员会、规划建设管理部门、国土管理部门、环境保护部门等多个不同的管理部门。另一方面，又包括城乡总体规划的空间管制规划、土地利用总体规划的空间管制规划、环境功能区划等多种管制模式。
该负责人分析，这样一来，同一块土地，可能在国民经济和社会发展规划中列为可开发用地，但在城乡总体规划中列为适宜保护用地，造成土地利用布局差异显著，最终导致规划空间管控能力降低，大量建设用地指标不能直接使用，不利于存量用地盘活、不利于生态用地保护等。
部门各自为政一个项目要审几百个工作日
“一个项目落地涉及发改、国土等二十几个部门的协调，流程包括项目立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收等两百多个行政审批环节，各部门互为前置、来回调整、串联审批，常常需耗时300—500个工作日，审批时限延至2—3年。”省住建厅相关人士表示，审批流程的复杂性，常常导致项目落地困难。
由于上述规划涉及20多个部门，部门之间各自为政的情况，在很大程度上削弱了规划的严肃性、一致性。同时，投资建设信息不透明，信息共享不足，也大大降低了行政效率。
为此，四川省自2013年开始“多规合一”试点，目前已确定两批共计10个试点县市，分别是南江、中江、盐边、荣县、泸县、隆昌、宣汉、通江、都江堰、西充。由于“多规合一”尚无国家和行业技术标准规定作为指导，目前试点工作在县域层面上的规划方向、内容和形式，有待进一步论证和研究。
/绵竹试点/
首将空间管控写入国民经济和社会发展规划
今后在绵竹任何一个地方，只要打开空间布局总图，就可以看到这个地方的规划情况，包括城乡建设规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地保护、综合交通、水资源、文化旅游资源等等，是城市建设用地还是基本农田保护，抑或是生态红线或者历史文化紫线，一目了然。2015年12月30日，绵竹市召开人大十七届二次会议，将“空间管控”、“多规合一”写入“十三五”国民经济和社会发展总体规划，明确要求“形成结构明晰、边界明确、统一衔接的空间管控体系”。绵竹市发改局的刘明庆告诉记者，这在全省尚属首次。而这也是绵竹在2014年8月被确定为“多规合一”全国试点城市以来，跨出的最重要的一步，向着“一本规划、一张蓝图”的要求更近。
长期以来，由于不同部门之间的规划信息沟通共享不够，各个部门委托的规划编制单位也不一样等问题，造成规划打架是常有的事情。“多规合一”并不是简单的把各个规划职能部门统一的问题，刘明庆告诉记者，各个部门所使用的标准、底图等等都不一样，“你要别人放弃以前使用的那一套是不现实的，怎么办，我们只能开发一个信息平台，兼容大家以前的数据资料等。”通过信息沟通平台和规划部门之间的协调机制，在一定程度上可以改变规划的随意性问题。
2015年11月18日，绵竹市“多规合一”试点工作通过国家发改委和住建部的评审。绵竹市发改局局长石磊认为，“多规合一”要达到的最终目标是一个城市只有一本规划，其他所有的规划都要归纳其中，归它管。但推行“多规合一”试点工作以来，到底是单独设立一个规划部门将现有的所有部门规划职能纳入其中，还是就用信息平台来实现，都还需要探索，因为可能涉及到机构改革层面，“今年会出一个可实施的工作方案。”刘明庆说，“建议从国家层面出台规划法，统领所有的规划工作。”
/南江试点/搭建平台实现数据共享
1月19日，南江县多规合一规划顺利通过省规委会评审。从确定为全省首批试点县的时间算起，南江“多规合一”花了两年多时间。
“整个过程还是比较顺利。”南江县规划局局长张岚告诉记者，该县成立了高规格的多规合一领导小组。在具体推进过程中，相关部门之间有不同意见，甚至有激烈的争论。“但我们不能简单地视之为利益之争。”张岚说，多规合一，就是要解决各种规划打架的问题，协调、融合各种规划。比如关于生态红线的划定，多规合一的蓝图中，全县生态空间占县域面积的比重为63%，但今年 2 月初，县环保局划定的为50.41%，两者之间的差距如何消除，实现协调统一，接下来还有很多工作要做。
目前，南江县“多规合一”正在进行平台搭建工作，“以往，报件方要在发改、规划、国土、住建、环保等多个部门之间来回跑，耗时费力；在这个多规合一平台上，报建方只需要一纸申报表，就可实现一个窗口报件，一个窗口接件。办事流程更优化、时间大大缩短。”南江县规划局“多规合一”办公室一位工作人员介绍。
华西都市报记者 罗琴 唐金龙谢颖
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