糖业需要立法保护 ——基于崇左糖业发展现状的思考
糖业既是多年来广西最大的农产品加工业和优势产业、支柱产业，更是崇左在广西乃至全国“叫得响、立得住”的特色优势产业和特色品牌产业。过去多年，糖业出现过好几次“大起大落”，尤其是2011年后糖业经历“四连跌”，致使糖业主产区苦不堪言。近年来，虽然糖业进入“恢复性升起”，但笔者认为当前应该采取积极措施推进糖业立法，以保护和促进该产业持续健康发展。
一、崇左糖业发展取得的成就与面临的难题
建市以来，崇左市充分利用区位、资源、政策等优势，大力推动糖业发展，取得重大成效。崇左一直成为全国最大的原料蔗和蔗糖生产地级市，食糖产量分别约占广西的三分之一和全国的五分之一，并获得“中国糖都”称号，为保障全国食糖供给安全作出重要贡献。2015年崇左糖业产值达到286.04亿元，占全市工业总产值的43.49%。而且，糖业一直是崇左获得税收最多的“第一产业”，其中崇左国税收入有一半来自于蔗糖业。2015/2016年榨季，该市入厂原料蔗1495.06万吨，混合产糖178.55万吨，连续13个榨季稳居全国、全区首位。虽然，崇左糖业发展的成就巨大，但面临的难题不少。主要表现有：首先，近年来，崇左甘蔗户均生产规模约0.96公顷，即14.37亩，而世界主要产糖国巴西、澳大利亚、泰国的甘蔗种植规模分别为40公顷、80公顷和25公顷，依次是崇左的41.7、83.3、26倍。甘蔗生产经营规模小，生产成本相对比较高。其次，崇左蔗地大多以丘陵旱坡地为主，生产比较分散、水利条件差、保水保肥能力弱。种植的甘蔗品种，大多“老而旧”，不少是台糖22号，新品种繁育还没有取得突破性进展。由于适度规模经营和平地占比比较低，种植、砍收、运输方式、资金投入以及压榨工艺配套跟不上，这直接影响了甘蔗农业机械化的推进，特别是灌溉技术的运用和机械化的发展。农业机械化不能大面积推广运用，这使糖料蔗生产成本不仅“居高不下”，而且还不断上升。最近5年，砍蔗人工成本从每吨60-80元上升到120-150元，接近“翻番”。此外，农资价格累计上涨约70%，有的地方蔗地租金上涨达到1000元/亩。近年来，崇左甘蔗收购价是每吨440元左右，而巴西、泰国每吨为180-190元；崇左蔗糖生产的原料成本约3500元/吨，比上述两国等国外食糖主要出口国高1900-2000元/吨。可见，崇左糖业不仅种植集约化程度低、劳动生产率低、制糖成本高，而且竞争力也低。这些都是短期内难以破解的难题。这些难题，不仅体现崇左地域性，而且具有“全区性”。毕竟，广西其他糖业生产区也存在类似这样的问题。这些问题的存在，使我们糖业在国际市场竞争中显得相当弱势，一旦国际市场出现“风吹草动”，就容易出现“起起落落”或“大起大落”。二、糖业需要立法保护的理由与依据基于崇左糖业发展现状可以看出，要解决糖业“大起大落”问题，破解糖业发展面临难题，扎实推动糖业经济持续健康发展，既需要推进糖业转变发展方式，促进糖业优化升级，提高糖业创新能力，深化改革开放，又需要立法保护支持糖业的发展。毕竟，这些年来糖业出现好几次“大起大落”，虽然与国际糖价升降、国内糖价起落、国内供需状况变动比较大密切相关，也与糖料蔗农业“弱小”、糖业产业链“短小”紧密相关，但在较大的程度上与糖业保护力“软小”高度相关。就糖业保护力“软小”来讲，这主要体现在糖业获得保护的硬度还不够、力度还不足。糖业的“一半是农业”。农业既需要竞争，也需要保护。多年来，糖业虽然得到国家较大的支持、扶助，但从其“大起大落”中，特别是与国外的差距中可以看出，糖业获得的保护还不足。从国家对主产区粮食、棉花、大豆等产品实施目标价格管理和价格补贴政策看，我们食糖主产区糖料蔗没有“享受”该政策。尤其是，关税对糖业的保护不够，在一定程度上使我们糖业难以与世界主要食糖出口国竞争。据有关资料披露，世界各国普遍对食糖采取高关税保护，世界平均关税为97%，美国、欧盟、日本、印度、韩国食糖关税依次为185%、218%、346%、150%、85%，税率相当高。与此不同，我国食糖关税比较低，即配额内关税仅为15%，配额外关税也就是50%。近年配额外进口糖税后价已低于国产糖含税成本价，50%的配额外关税没有起到有效的进口调控和产业保护作用。正是由于世界大多数国家普遍对食糖采取高关税保护，而我国实施的是低关税政策，导致每当国际市场供给过剩、价格低迷时，大量过剩的食糖倾销到我国，使国内糖业承受着市场被挤占、价格被抑制乃至被打压的巨大压力。有一例子很能说明问题。这几年虽然国际食糖市场剧烈波动，但有高关税保护的美国国内食糖价格依然保持平稳，欧盟白糖价格也一直维持在630欧元/吨以上，高于国际市场价格近1倍。相反，由于没有高关税保护，我国食糖市场陷入困境，崇左糖业与各地一样进入“大落”。很显然，在国家没有出台相关法规对糖业进行保护的情况下，作为全国食糖主产区，我们广西应推进该方面的立法，给予糖业“法的保护”，以增强糖业保护支持力度，增大该产业的竞争力和可持续发展能力。况且，根据立法法规定，省级人大有权立法保护地方的特色产业，如广东已开展立法保护荔枝产业。显然，我们广西有足够的理由和依据对糖业进行立法保护。三、推进广西糖业立法应注意的几个问题
“食糖是关系国计民生的重要战略物资，糖业发展事关国家食糖供应安全大局”。为推动糖业持续健康发展，我们广西应尽快启动糖业立法工作。据此，特建议注意以下几个方面的问题：
（一）扎实开展糖业立法立项论证。我们知道，地方性法规立法前进行立项论证是常态，不进行立项论证是特殊。从某种意义上讲，立项论证对法规草案的起草和审议具有基础性作用，有利于统筹立法工作，有助于科学立法、民主立法与依法立法，有利于提高立法质量。因此，推进广西糖业立法，有必要就广西糖业立法的必要性、重要性、可行性、合法性、立法宗旨和原则、立法所要解决的主要问题和突出矛盾、核心条款、效果预期等进行扎实的论证，并对立项论证的主体、程序、论证内容等进行详实的论述，提出明确规定。糖业立法涉及的领域比较广、专业性较强。只有扎实开展立项论证，搞清楚糖业立法要解决的主要问题以及立法可能产生的积极、消极影响等等，才能确保所立之“糖法”有用、管用、好用，准确反映糖业持续健康发展的要求。
（二）建立良好的糖业立法起草机制。过去，不少地区的地方性法规大都由政府部门起草，这使有的法规难免出现部门利益化问题。诟病比较多的是，有的对于自己有利的行政许可、行政处罚等行政权力内容则尽量写进法规里，而对于自己不利的责任、义务、限制性规定却“能推就推”。为避免上述弊端，近年来有的专家学者提出了“联合起草”、“多元化起草”等起草方式，也有的提出“相对集中、多方参与、开放式、专业化”的法律起草模式。基于上述情况和专家学者提出的观点，对于今后可能通过立项的糖业立法项目，我们应谋划建立科学、合理的起草机制。如组建相对集中的法律起草机构，由其统一负责糖业法规的起草工作，并请政府相关部门安排专业人员、有关法学专家、立法顾问和实务工作者共同参与起草；也可以通过委托方式让有关机构负责起草。毕竟，糖业法规起草需要多方面的知识、技能和素质，仅仅依靠政府部门力量是不够的。
（三）切实立管用之“糖法”。立法是明规矩、定权责。因此，立良善之“糖法”、立管用之“糖法”，很有必要，非常重要。这不仅事关糖业发展问题，更是事关蔗区群众利益问题。为使今后的“糖法”出台后切实符合广西实际，具有较强的针对性和可操作性，这需要坚持既要保护促进、优惠扶植，又要增进竞争、促进发展；坚持借鉴国外先进经验和遵循立法适度超前相结合的原则，深入研究国际糖业产业相关法律规则，在制定广西糖业保护法规时尽量与之“接轨”，并适度超前。同时，要尽量避免“立法过粗”，法规条文弹性过大。尤其要重视对实体性内容的规范，周详设置各种主体的权利、义务、责任，避免“糖法”条文过于原则和空泛。尤其是，应对广西糖业产业规划和政策扶持、种质资源保护、种植基地环境保护、种植及生产加工规范、品牌保护、监督管理、法律责任等方面作出明确规定，如可规定蔗区县级以上人民政府应当制定糖业发展规划，等等。
（作者系崇左市人大常委会副秘书长、研究室主任）
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