开启崇左立法工作新局面
□谭燕玲
《崇左市左江花山岩画文化景观保护条例》已在2018年1月召开的崇左市第四届人民代表大会第三次会议上审议通过，3月29日经自治区第十三届人大常委会第二次会议批准，定于今年7月15日起施行。
该《条例》是崇左市获得立法权后制定的第一部实体性法规。它的获准颁布施行，是崇左法制建设史上的里程碑，标志着崇左市立法工作的“开篇之作”已画上圆满句号，为崇左市“后申遗”时代保护左江花山岩画文化景观提供了坚实的法制保障。
一、《条例》是崇左市立法工作的“开篇之作”
2015年3月，十二届全国人大第三次会议上表决通过了关于修改立法法的决定，授权设区的市可对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。当年3月，自治区第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议决定：崇左市等设区的市人民代表大会及其常务委员会自2016年1月1日起开始行使地方立法权，可以对上述三个方面的事项制定地方性法规，并报自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。
崇左市获得行使地方立法权后，市委、市政府高度重视立法工作，认真贯彻《中华人民共和国立法法》和自治区党委关于推进设区的市行使地方立法权的实施意见。我们根据《中共崇左市委员会关于全面推进崇左法治建设的实施意见》精神，按照“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，坚持党对地方立法工作的领导，积极发挥人大主导作用。市人大常委会根据地方立法权限，以常委会党组名义，于2016年11月向市委呈报了《关于建立健全立法起草论证协调审议机制的意见》，就建立健全崇左市立法起草、论证、协调、审议机制提出了若干建议，就充分发挥立法在全面深化改革和全面推进崇左法治建设中的引领、推动和保障作用，充分发挥市人大及其常委会在立法工作中的主导作用，积极推进科学立法、民主立法以及保障措施等方面，进行了阐述。当年12月，市委转发了该《意见》。在市委书记、市人大常委会主任刘有明的高度重视下，我们人大常委会积极完善立法体制机制，按照科学立法、民主立法和依法立法的原则扎实推进有关立法工作，较好地增强了立法工作的基础性、及时性和针对性。我们及时建立立法专家顾问库，并设立了基层立法联系点。我们还着力加强立法调研工作；制订并完善若干工作规则，为规范立法工作提供了“有规可依”。与此同时，在市委同意下，市人大常委会及时成立立法工作机构，选调工作人员充实立法队伍。经过多方调研和听取意见，明确崇左市获得地方立法权的首部实体法要“聚焦”在左江花山岩画文化景观的保护上。之后，及时将该立法项目纳入2017年度立法计划。这既为崇左市行使地方立法权奠定了坚实的基础，又把第一部实体法“给了”花山岩画文化景观的保护，表明了市委、市人大、市政府的责任担当！毕竟，2016年7月申遗成功后，左江花山岩画文化景观不仅成为我国第35项世界文化遗产，也是广西的第一项世界文化遗产。立法保护左江花山岩画文化景观，很有必要，意义重大。在这样的立法背景下，根据市委意见，市人民政府承担了《条例》的组织起草工作。2017年8月21日，《条例》（草案）形成。之后，经过市人大常委会三次会议审议，通过第三方立法评估和广泛征求社会各界意见建议，2018年1月12日市四届人大三次会议审议并表决通过。3月29日，《条例》获得自治区人大常委会批准颁布实施。
《崇左市左江花山岩画文化景观保护条例》的诞生，既是崇左市立法工作的“开篇之作”，也是“奠基之作”。它表明崇左市的立法工作迈出实质性步伐，必将对推进依法治市、建设法治崇左发挥积极作用。
二、《条例》切合“后申遗”时代左江花山岩画文化景观保护的需要
左江花山岩画文化景观位于崇左市宁明、龙州、扶绥、江州等县区。目前，已发现的岩画点有89个，其中沿江分布的岩画点有65个。宁明县的花山岩画因其规模宏大、场面壮观、图像众多而举世闻名，是左江流域岩画的典型代表。该文化景观包括沿左江及其支流明江密集分布的38个岩画点以及与其共同构成文化景观的山崖、河流、台地等环境要素。其总面积18770公顷，其中遗产区面积6621公顷，缓冲区面积12149公顷。2016年7月15日，左江花山岩画文化景观在第40届世界遗产大会上获准列入世界文化遗产名录。该项目的成功申遗，不仅填补了中国岩画类世界遗产名录的空白，而且表明左江花山岩画文化景观保护进入了“后申遗”时代。
根据联合国教科文组织《保护世界文化与自然遗产公约》规定，列入世界遗产名录的所有遗产必须有长期、充分的立法性、规范性措施，确保其存在和得到保护。左江花山岩画文化景观保护工作进入“后申遗”时代，这需要崇左市制定出台的《条例》，既要体现联合国教科文组织《保护世界文化与自然遗产公约》的有关要求，更要符合国家、自治区的有关法律法规，即符合上位法规定，切实符合崇左实际。通观该《条例》，结构紧凑、条理清楚，逻辑严密、简明实用。其分为总则、保护与管理、开发与控制、法律责任、附则等五个部分，共三十七条。其中，总则方面包含目的和依据、保护范围、适用主体、保护原则、经费保障、协调机制、职责分工、宣传与展示等内容；保护与管理方面内容有：保护规划制定、规划协调、保护标志、岩画本体保护、遗产区及缓冲区保护、河流保护、植被保护、日常监测、垃圾污水处理、船舶污染防治、应急处置等。《条例》从“酝酿”到出台历时一年多，经过几次大修改，凝聚了各级各有关方面的智慧和力量。其特点体现了保护为主的原则；明确了保护区的范围；突出了规划的重要作用；确定了崇左市各级政府、职能部门及相关单位的职责；强调了对岩画本体及遗产区和缓冲区内山体、河流、台地等环境资源的保护；具体规定了在管理、开发、利用活动中的对岩画和景观保护不利的行为进行控制以及违反《条例》的法律责任等。显然，从上述内容与特点可以看出，《条例》切合实际、注重实效，是可行之法，是良法。这对于“后申遗”时代该文化景观的依法保护，有着不可替代的作用和深远的影响。
三、《条例》施行需要上下共同协力推进
根据自治区十三届人大常委会第二次会议精神，《条例》不久即将落地施行。为实施好该《条例》，需要崇左市各级各有关方面共同努力，协力扎实推进。
一要宣传好《条例》。各有关方面要深化对《条例》宣传工作的认识，切实增强做好《条例》宣传工作的责任感和紧迫感，把《条例》宣传工作当作加强全市法制宣传的一项重要内容抓紧抓实抓好。要加强与新闻单位的联系与沟通，精心策划、及时部署和开展形式多样的宣传活动，确保《条例》在保护区内家喻户晓、人人皆知。通过加强宣传，使各级各有关方面和广大干部群众充分认识《条例》施行的重要意义，为《条例》的落地实施扫除思想障碍。
二要督促实施好《条例》。贯彻落实《条例》，既是当前崇左市有关方面的一项重要工作，又是一项长期任务。我们人大要督促有关部门切实负起责任，把学习贯彻落实《条例》作为一项重要性、长期性的工作来抓，做到有计划、有部署、有检查；落实好分工，落实好责任，与深入贯彻实施宪法和国家、自治区颁发的法律法规紧密结合起来。特别是，要督促左江花山岩画文化景观所在地的宁明、龙州、江州、扶绥等县（区）人民政府，以贯彻落实《条例》为抓手，围绕保护与管理、保护与利用、保护与传承、保护与发展、保护与监督等重点工作，进一步明确职责分工，建立齐抓共管、合力推进的实施机制，加大工作措施落实，努力营造依法保护左江花山岩画文化景观的良好环境，确保花山岩画景观这一世界文化遗产得到有效的保护和利用。
三要监督好《条例》的施行。崇左市各级人大常委会是负责检查监督《条例》施行情况的责任主体。为促进《条例》如期、全面地得到实施，全市各级人大要强化监督问责，将《条例》贯彻情况作为人大执法检查监督工作的重要内容，以精准检查发现问题，推动问题整改，确保监督检查取得实效。各级人大代表要依法行使代表职权，积极履行代表义务，自觉担当作为，主动向人民群众做好《条例》的宣传解读工作，关注、关心《条例》的施行情况；发现问题要及时发声、敢于发声。总之，我们要通过全面贯彻实施《条例》，切实有效地保护好左江花山岩画文化景观，规范花山岩画文化景观的管理活动，促进花山岩画文化景观的永续利用。
（作者系崇左市人大常委会副主任、党组副书记）
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