激活土地“沉睡资本”
——成都农村土地承包经营权抵押贷款调查
□本报记者 张守帅 张彧希
9月底，焦灼中的赵小兰拿到第二笔100万元的贷款，两个月内，600万元的银行授信额度已用去三分之一。
贷款抵押物，是三本证书——成都市农村土地经营权证，暗绿色的封面内整齐印刷着一连串流转土地编号，涉及彭州市磁峰镇小石村122户、558.15亩。
558亩、600万，这是记者在历时一周的调查采访中，了解到的单笔最大规模农村土地承包经营权贷款授信。
早在2010年，成都就出台了 《成都市农村土地承包经营权抵押登记暂行办法》，规定农村土地承包经营权可以作为抵押担保物向金融机构申请贷款。但调查显示，在三年的实际操作中，银行不情愿、成功几率低、授信额度低，是这一探索不得不面对的现实。
农村土地承包经营权抵押贷款的磕磕碰碰，显示出城乡生产要素自由流动的艰辛。专家认为，更好推动农业规模化发展、促进传统农业向现代农业转型，土地承包经营权抵押贷款必须突破制度瓶颈。
122个“来之不易”的签名
——以农民的承包经营权作为抵押来贷款，必须征得农民同意
赵小兰是成都佳惟他农业有限公司总经理，2009年在磁峰镇流转了5000亩土地从事猕猴桃种植，先后已投入4000万元资金。
“猕猴桃种植投入大，至少要四五年才见成效，资金紧张时，全靠四个股东到处借钱。”赵小兰曾向多家银行申请贷款，均被拒绝，“这里只有漫山遍野的水泥架，没有厂房，没有机械设备，哪有抵押物？”
这也几乎是所有土地规模经营者面临的共同难题。在邛崃固驿镇，种粮大户周家林尽管拥有国务院授予的“全国种粮售粮大户”称号，依然难以走出贷款困境。“跑了几年没搞成，干脆放弃这个想法。”
其实，从制度层面看，成都市的设计是比较周全的。2010年出台《成都市农村产权抵押融资总体方案》后，《成都市农村土地承包经营权证管理办法（暂行）》、《成都市农村土地承包经营权证抵押登记暂行办法》、《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法（试行）》等文件也相继出台。
问题是执行起来太艰难。贷款的前提，是拿到成都市农村土地承包经营权证。成都规定，申领这一证件，需要满足规模经营土地20亩以上、流转合同期限5年以上、土地经营期满一年以上，且按时足额支付出让方土地流转价款。
2012年6月19日，赵小兰通过申请，领到了12本土地经营权证，编号也是从1到12，因为“彭州此前还没人申办这种证件”。
拿到了土地经营权证，今年5月，赵小兰开始与彭州民生村镇银行接触，双方相谈融洽。
但这只是“万里长征”的第一步。按照规定，土地经营权抵押贷款，还需要提供承包方农户同意抵押、处置的证明。
这一规定，让许多经营者贷款无门。同样种植猕猴桃，张元胜花了很长时间，就是无法让金堂赵槽堰村的所有相关农户都签字画押。“金堂是劳务大县，有些农户外出务工了，根本找不到。”另一些农户则追问他：“难道风险让我们承担？”
赵小兰庆幸自己平时与农户关系融洽，发放劳务工资还算及时。经过企业、银行和小石村村委的多方努力，她终于凑齐了其中3本经营权证的122个签名。
经营权估价相差数倍
——价值评估能否把农业设施计算在内？
成都市第一笔土地经营权抵押贷款，发生在崇州市隆兴镇杨柳村。2010年12月，该村农村土地承包经营股份合作社以101.27亩土地经营权作抵押，从成都农商银行获得16万元授信。
贷款额度低，几乎是普遍事实。成都市统筹委2012年4月的一份材料也显示，当时全市经营权抵押贷款22宗，贷款287万元。而同期的集体建设用地使用权抵押5宗，贷款余额10.1亿元；农村房屋抵押贷款1586宗，贷款余额2.43亿元。
今年8月份，成都一家担保公司主动找到已放弃努力的周家林，在其帮助下，终于实现了他以经营权抵押贷款的梦想。但3000亩土地的经营权，仍然仅获得70万元贷款。按照贷款额度不超过评估价值70%算，每亩评估价值不到300元，“几乎是按照土地流转费的价格计算的。”
额度高低，取决于经营权价值评估。成都市现代农业发展投资有限公司总经理李朝林就认为“价值评估应把农业设施计算在内”。现代农业与传统农业不同，不再是买个种子施个肥那么简单，它投入门槛高、科技水平强、回报周期长。
赵小兰558.15亩土地经营权的价值，由四川比尔农业科技咨询中心进行评估。在比较了《农用地估价规程》及《成都市农村土地承包经营权（土地经营权）价值评估导则（试行）》提出的评估方法——收益还原法、市场比较法、成本逼近法、剩余法等方法之后，该中心最终采用了收益还原法，即对未来各期正常年的纯收益以适当的土地还原率还原，评估价值为1379.08万元。
彭州民生村镇银行副行长杨震透露，银行在此基础上，还使用了市场比较法，参照都江堰的一宗土地经营权拍卖案。今年5月，四川景远拍卖公司挂出一则拍卖信息，都江堰金色阳光农业科技发展有限公司准备把1155亩果园土地经营权拍卖出去，总评估价值达到4207万元。且这一评估价值“仅为果园所有权、使用权价值”，“不包含果园林的景观、生态和其他功能价值”。
据知情人士透露，在颁发土地经营证的基础上，成都市相关部门正在考虑为农业生产设施及附属设施颁发产权证。这意味着，土地经营证可以与智能温室、标准棚架、养殖池塘以及工作用房等一起抵押登记，解决缺乏有价值抵押物和贷款额度偏低的难题。
银行“嫌贫爱富”背后
——市级风险基金3000万元至今分文未用
接受记者采访的数位农业公司负责人和种植大户，均因贷款碰壁对银行产生“嫌贫爱富”的印象。“绝不是嫌贫爱富那么简单。”一位不愿具名的银行资深人士回应说，农村土地承包经营权抵押贷款，在国家层面缺乏相关法律法规依据，不能成为有效抵押物。
四川省社会科学院副院长郭晓鸣认为，土地承包经营权抵押在高位法层面缺乏支撑是一大缺陷，成都出台的文件是地方法规，而银行又是垂直管理系统，国有商业银行自然不愿参与。
上述银行人士同时坦言，“从一笔贷款的管理成本来说，每笔贷款都需要经过调查、审批、放款几个程序，一笔几亿元的贷款和十几万的贷款，所耗费的人力、精力、成本是差不多的。涉农贷款体量小、基数大，银行对这种庞大的群体的掌握能力很弱，因此也带来了高风险。一旦出了事，要处置土地，法律保护谁？”
这也是彭州民生村镇银行的担忧。新任行长帅鸣飞在赵小兰处做调研时，听说赵小兰在市县政府支持下购买了农业保险，就希望银行成为第一受益人，并要求经办人员及时掌握公司的财务状况，“毕竟经营权抵押只是作为有效的风险缓释措施，资金用途和第一还款能力，仍是银行考虑的关键要素。”
李朝林则对银行的顾虑表示不解。“成都早就设立了农村产权抵押融资风险基金，银行只承担20%的风险而已。”他说，按照相关规定，原抵押资产处置后，经计算出现损失时，由风险基金承担80%，贷款银行承担20%。“市级风险基金3000万元存放在农投公司，至今分文未用。”
“就操作层面而言，承包经营权是一种有限产权，银行如果做了这项贷款，只能指望其不失败。”郭晓鸣说，成都推出的担保制度，也能相对降低银行风险。
赵小兰则对还款充满信心。600万的授信，还款期是3年，第一年还40万、第二年还60万、第三年全部还清。“明年就进入了盛果期，预计产量500吨，按照黄心猕猴桃每斤10元的较低批发价算，至少就有1000万元的收入。”
农村金融市场激辩
——不能把土地经营权抵押作为唯一方向
作为统筹城乡综合配套改革试验区，成都的土地流转更是如火如荼。据成都市农委统计，2012年，成都全市耕地流转面积达305万亩，占耕地总面积的47.9％。“传统农业向现代农业发展，标志就是土地适度规模集中。各种经营主体的出现，对聚集农业生产要素的需求增大，必将增强对资金要素的依赖。”郭晓鸣分析说，实现土地承包经营权的其抵押功能，是支撑农业规模化发展、迈向现代农业的一项制度突破。
但成都市委党校经济管理教研部主任蒋青仍然不太看好社会金融资本进入农业领域。他认为，只有随着城镇化提速，大量农民转移到城镇，处置土地经营权的各种障碍消除后，社会金融资本进入农业的时机才会成熟。“规模化经营确保赚到钱，银行才会看重这个市场。”
周家林算得上“赚到了钱”的人：去年，他的粮食规模种植面积达到2000亩，实现利润100多万元。郭晓鸣因此而持乐观态度：“随着土地产权改革的进一步深化，承包经营权的抵押贷款将成为常态。”
但他说，要实现这种“常态”，仍须解决几个问题。一是目前农民土地承包经营权期限较短，使得投资者不敢进行大规模投入，限制了投资者的积极性；二是银行对土地经营权抵押不感兴趣，“除了法律障碍和审核成本外，二次流转的土地，也让银行觉得风险大。”
尽管扫除法律障碍还需国家层面的支持，但此前成都市部分乡镇已开始试点的农村土地承包经营权“永久不变”，或将成破题之举。
郭晓鸣也建议“开拓新的金融产品”，在国外的社区银行、乡村银行，很多都在开展无抵押贷款业务，“不能把土地经营权抵押作为唯一方向”。
这位农村土地专家，在接受采访时还多次强调，“成都花大力气实现的土地还权赋能，主要受益主体，应该是农民。”
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