“新土改”涉深水调纠纷控风险成破题关键
——简阳探索放活土地经营权观察
□樊邦平 郑晓
土地承包经营权流转后，业主未能履约，农民的收益咋保障？当土地确权颁证遭遇历史遗留问题，咋解决？确权颁证后的土地如何融资贷款增加收益？从确权颁证，到鼓励流转，从规模经营到融资试点，步入深水区的简阳农村土地改革面临着各种新常态的挑战。
“放活土地承包经营权的落脚点是促进农民增收，保障农民利益，推动现代农业发展，”简阳市抓住这一问题核心，从规范化管理，到风险防控，再到探索融资试点，以兜底农民利益为方向，找到了破解问题的关键。
新常态下的土地纠纷带来新考验
村民不满业主违约
要求收回流转土地
今年9月，上任伊始的石板凳镇副镇长陈天棣遇到了棘手的问题。该镇杨泉村100余户村民找到他，要求收回曾经流转出去的土地。
土地流转有协议在先，怎么能说收回就收回？这背后定有隐情，面对涉及面如此之广的土地纠纷事件，这个分管农业的副镇长备感压力。
经过调查，陈天棣了解到，不按协议办事，中途要求收回土地，并非农民不讲规矩，而是农民与土地经营业主发生了纠纷。
原来，2008年杨泉村引进了现代农业项目，村民们根据当时物价水准，以每年每亩450元的价格向项目方流转土地，并约定土地流转经费三年递增50元。
“几年后，物价上涨，周边村民的土地流转经费一路高升，以前签订流转协议的村民觉得吃了亏，心里有意见，再加上业主未能及时兑现流转经费，一部分流转的土地闲置，村民们认为与其这样，不如收回土地自种自收。”村支部书记蔡伙清告诉记者，但由于签订协议在先，收回土地难以实现，村民又提出随着物价水准，逐步提升流转经费。
从村里到镇上，一路调解下来，蔡伙清和陈天棣瘦了三圈，最后调解时，业主同意提高流转经费，然而问题并未画上句号。“在调解时，业主同意增加流转经费，但并没有承诺兑现时间，说好的补偿资金迟迟不到位，村民的怒火再次被点燃。”
在村镇两级调解后，杨泉村的土地纠纷仍旧难以圆满化解，村民和业主都怨气颇大。“我们能做的都做了，最后的办法只有走法律程序了。”陈天棣告诉记者，农民是弱势群体，在土地流转环节中，应该首先保障他们的利益，但在发展现代农业过程中，离不开土地集中规模化经营，需要项目业主的进入，所以当前放活土地经营权的关键是建立一套行之有效的利益保障机制，在面对纠纷和复杂问题时，农民和项目业主双方的合法利益都能得到应有保障。
“土地纠纷无小事，每一个问题都牵涉着农民的切身利益，在土地承包经营权流转过程中，如何处理好农民和业主的利益保障问题成为一个新的挑战。”采访中，简阳市农经局负责人向记者这样说到。
土地流转有规范 确权颁证有依据
完善制度建设
畅通土地改革道路
“杨泉村的事件并非个案，在农村土地确权颁证，土地承包经营权流转，土地收益保障贷款等工作中，纠纷产生有必然，亦有偶然。”简阳市农经局负责人认为，土地纠纷对政府监管工作提出了要求。
规范化操作，确权颁证，让农民对自身权益清楚明白；鼓励土地流转，推动集中规模化经营，为现代农业打开大门；建立利益保障机制、纠纷调解机制和风险防控体系，为土地改革解决后顾之忧。简阳 “新土改”的三大步，打破了放活土地经营权的桎梏。
为健全管理机制，2009年简阳市政府便下发了 《规范农村土地承包经营权流转 促进农业适度规模经营的实施意见》，把农村土地承包及流转管理工作纳入各乡镇政府目标考核内容。同时建立了土地流转服务机制，成立了农村土地承包管理及流转领导小组，乡镇建立了农村土地流转服务中心，村建立农村土地流转服务站，并明确了相应职责。
同时，简阳市农经局及时制定流转文本，规范流转程序。一方面对乡镇土地流转服务中心的机构设置、人员岗位、工作职责、规章制度、流转程序、建设标准进行了统一。另一方面规范了合同文本和流转程序。
在确权颁证方面，简阳作为省级开展农村土地承包经营权确权登记试点市，于2013年4月全面启动确权登记工作。按政府采购程序确定了技术公司，对土地经行勘察测绘，并落实到户，公示到村，截至2014年10月14日，全市实现确权登记30万户，确权调查面积141万亩；已有571个村民小组完成公示纠错。“预计明年下旬，我们将在全省率先全面完成确权工作，”市农经局副局长告诉记者。
上行下效，纲举目张。完成上层设计后的土地流转迅速步入快车道。转包、租赁等符合地方实际的流转形式相继出现并得到推广，过去民间通行的“一租了之”模式得到根本性改变。
近年来，在稳定农村家庭承包责任制的前提下，简阳市强化所有权，稳定承包权，放活经营权，坚持集中连片，规模开发，集约经营，为农业现代化发展打下了坚实基础。
数据显示，简阳市农业人口1158823人，耕地面积127.9万亩，截至2014年6月底，全市流转承包地农户7万多户,占总农户的20%,流转承包地22.85万亩，占承包地总面积的21.6%。
纠纷调解有平台 风险防控有保障
可行的调处防控机制
解决土地流转后顾之忧
建立调解机制，能确保发生纠纷后，有章可循，有法可依。但纠纷之后，农民利益如何保障，这对土地流转的风险防控机制提出了要求。
“杨泉村的土地流转起步较早，当时政府的规范管理未跟上，在签订土地流转协议时，并未涉及风险防范的内容。所以纠纷发生后，农民的利益难以保障。”陈天棣告诉记者，在农村土地承包经营权流转过程中，建立风险基金池，保障农民利益极为必要。
“简阳市的土地流转，经历了民间自发时代和政府介入管理时代。改革开放以来，伴随农村人口外出和城镇化建设，农村土地承包经营权归属、流转等历史遗留问题较多，制约了深化农村土地改革进程，所以在确权颁证、促进土地流转启动之后，紧跟其后的应该是利益保障机制和风险防控体系的建立。”简阳市农经局负责人说。
加大土地流转风险防范，建立了风险基金制度。在土地流转期限内，以土地流转租金总额为基数，向受让方提取5-10%的风险保证金，由乡镇农村土地流转管理监督机构专户储蓄，共同管理。合同期满，如无违约，则如数退还风险保证本金及利息，以降低农民的土地流转风险，确保农村社会稳定。
建立了调解仲裁体系，多渠道调处土地承包纠纷。成立农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会。制定调解规则，负责政策普及和调解纠纷的土地流转服务中心遍布乡镇，土地流转服务站覆盖全市各村。让土地纠纷发轫于土地，解决于土地，让农民土地流转不背包袱，不带问题。三年来，简阳市共调处各类纠纷7千余起。有效化解了各种因土地承包经营权纠纷而引起的风险。
全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。将农民承包土地面积和确权增加面积归农民承包使用,明确农民对承包地享有占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。
融资贷款有门路土地“变现”可期待
流转收益保证贷款
简阳农业“不差钱”
农村土地承包经营权确权颁证，鼓励土地流转，引进项目发展壮大现代农业……在放活土地经营权，增加农民收益的探索中，简阳还闯出了另一条“财路”——农村土地流转收益保证贷款。
今年3月12日，简阳市千佛村农村土地专业合作社以流转的964.27亩农村土地经营权为抵押，成功获得200万元银行贷款，成为资阳市农村土地流转收益保证贷款试点的首个受益者。
位于丘陵地区的千佛村外出务工人员比例大，农村土地出现无人耕种的窘境。“肥沃的土地无人种，让人惋惜，”2007年初，在外经商致富的村民袁斌发起设立千佛农村土地专业合作社，主营生猪养殖、水产、果蔬、中药，打造"特色农村生态循环经济园"，带动村民增收致富。
然而作为投资周期长，利益回报慢的行业，农业的产业现状要求资金的持续投入。将所有资金投入到前期项目后，袁斌面临着后续资金短缺的危机。
恰逢此时，作为全省9个试点地区的简阳，迎来农村土地流转收益保证贷款探索。经过申报和一系列的筛选，简阳市千佛农村土地专业合作社成功纳入资阳全辖首家贷款发放对象，并获得200万元土地流转收益保证贷款，缓解了燃眉之急。
农村土地流转收益保证贷款，是指在不改变土地农业用途、不附带各种政策补贴的前提下，农户或农村土地承包经营权流转的受让方，本着自愿的原则，将土地承包经营权作为融资性担保公司的反担保措施，向金融机构提出贷款申请，由融资性担保公司向金融机构提供保证担保，由金融机构发放贷款的一种新型融资方式。
自成为全省首批9个试点县（市、区）之一后，简阳建章立制，提升工作效率，从项目选定到实现放款仅用7个工作日。通过严格选择项目，谨慎把关，防范潜在风险，银担让利，扶民惠民，该市破除了土地融资瓶颈。以向千佛村发放贷款的遂宁市商业银行为例，该行在贷款中执行贷款年利率7.8%，仅比基准利率上浮30%，不仅利率降低，担保费用也随之减少，优惠幅度达17%。
简阳市首笔农村土地流转收益保证贷款的成功发放，标志着当地农村土地承包经营权首次实现了资源资本化和融资功能，必将丰富农村金融产品，改善农村融资环境，拓宽农村融资渠道，引导更多信贷资金投向“三农”，促进农业农村经济健康快速发展。
与此同时，简阳市农经局研究了 《简阳市农村土地经营权证办证及抵押登记管理办法》并制发 《农村土地经营权证》，为深入推进农村土地流转收益保证贷款试点工作积累了工作经验，奠定了坚实基础。
贷款成本降低，申请程序简化，激发了土地融资的积极性。统计数据显示，到今年9月底，简阳已为四家专业合作社或公司办理了 《简阳市农村土地经营权证》和《农村土地承包经营权抵押登记证》，共投放农村土地流转收益保证贷款600万元。
“我们将继续探索，力争扩大农村的融资要素，为农村经济发展提供有力的资金支持。”简阳市农经局负责人表示。
从土地流转有规范，到确权颁证有依据。从纠纷调解有平台，到风险防控有保障。从融资贷款有门路，到土地“变现”可期待。在纷繁复杂的农村土地改革中，简阳抓住了“安全高效，利益保障”这个关键，为土地承包经营权确权颁证、流转、收益贷款融资构织一道安全网络，保障了农民和项目业主的利益，激活了农村土地资源市场，叩响了传统农业向现代农业转型的大门，为全面深化农村改革积累了有益经验。
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简阳新闻，新鲜有料。可以走尽是天涯，难以品尽是故乡。距离简阳市再远也不是问题。世界很大，期待在此相遇。