改革执法体制提升城市治理能力
●徐继敏
我国行政执法主体多和行政执法权分配过细，出现多头执法、重复执法、执法扰民等问题，且行政执法效率不高。成都建设国家中心城市，需引入系统治理、合作治理理念，从改革行政执法体制入手提升城市治理能力。
近年来，崇州市推行的综合行政执法改革体现了合作治理、系统治理和智慧治理的理念，整合各行政主管部门、市及乡镇政府执法力量，通过智慧平台将原行政主管部门、综合行政执法机关、行政监督机关及社会公众联系起来，构建综合执法治理体系，将极大提升政府治理能力，促进国家中心城市建设。
综合行政执法改革的模式分析
年，国务院同意北京市开展城市管理综合执法试点，北京市宣武区城市管理监察大队组建并开展综合执法，综合行政执法体制试点改革由此展开。经过近年改革实践，全国各地在获得国务院批准或者省级人民政府批准之后普遍推进了城市管理领域的综合行政执法，也就是城管综合执法。我国行政执法体制改革的趋势是，由相对集中行政处罚权向全面集中行政处罚权转变，有学者据此认为，我国“后城管”时代来临。
我国推行综合行政执法改革，主要想解决以下问题：第一，执法权限划分不清问题。将相关领域执法权力集中到综合行政执法局，可以有效避免和解决执法权限划分不清问题。第二，解决重复执法、多头执法问题。将多个部门行政执法权集中至综合行政执法局，可以避免重复执法和多头执法问题。第三，解决执法不力问题。将行政执法权集中到综合行政执法局可以增强其执行能力，可以解决存在的“几个大盖帽管不了一顶小草帽”这样的执法不力问题。第四，将分散的执法力量进行整合，合理布局执法力量，还可以解决执法中存在的忙闲不均等问题。
执法权是行政主管部门实现行政目标的手段，在什么范围内集中行政处罚权，如何实现原行政主管部门与综合行政执法机构间协同行政目标，这是成都提升城市治理能力以促进国家中心建设应当考虑的问题，也是我国推进行政执法体制改革应当考虑的问题。
崇州市综合行政执法改革的六大特色
崇州市推行的综合行政执法体制改革是在城市管理领域相对集中行政处罚权基础之上，成立综合行政执法局，将违法行为量多面广、执法力量需求大、职责交叉、关联性强和与人民群众生产生活关系密切、社会反映强烈的城市管理、规划建设、国土资源、文化旅游、交通运输等领域的行政处罚权和相应的行政强制权进行整合，交由综合行政执法局行使。并依托综合执法信息平台，实现原行政主管部门、综合行政执法局、执法监督机关、社会公众几方面信息交流与沟通。崇州市综合行政执法改革是具有科学性、合理性的改革。其特色主要有：
第一，合理确定集中的权力范围。崇州市根据不同领域执法工作实际，将综合执法体制改革与机构改革、简政放权、加强事中事后监管、规范行政权力运行等工作有机结合，按照积极稳妥、突出重点、先易后难、循序渐进原则，将9个领域的行政处罚权和相应的行政强制权进行整合，交由综合行政执法局行使。同时，建立健全食品药品监管、安全生产监管、环境保护等涉及多部门领域的联合执法机制。为便于原行政主管部门日常监管，将提供报表资料、费用缴纳、资质资格管理、招投标管理、合同管理等方面的行政处罚权保留在原行政主管部门。
第二，制定权力清单，明确划分行政主管部门与综合行政执法局的权限范围。改革中，崇州市，制定权力划分清单，明确列举调整至综合行政执法局的行政处罚权、行政强制权的范围，未划转至综合行政执法局的权力，保留在行政主管部门由其行使。权力清单的制定，确保行政主管部门与综合行政执法局责权清楚，避免管理及执法中的争议。
第三，理顺了行政主管部门与综合行政执法机关的关系。如何处理行政主管部门与综合行政执法机关管理、执法的关系，是我国推进综合执法体制改革长期未解决的问题。崇州市通过理顺行政主管部门与综合行政执法机关的关系，实现系统治理与合作治理，提升治理能力与水平。
第四，建立案件举报受理中心，统一受理对行政违法行为的举报。案件统一举报受理机制建立后，方便社会公众举报行政违法行为，有利于对行政违法行为及时查处，有利于吸收社会公众参与执法并对行政执法活动实施监督。
第五，搭建综合执法智慧服务平台，打造“互联网+综合执法”模式。平台将行政主管部门、综合行政执法局、执法监督机关等连接起来，集中综合执法办公、案件查询、信息交换于一体，实现信息交流与共享，也可以利用平台对执法进行监督，实现智慧治理。
第六，执法力量向基层延伸，解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。实行“条块结合，以块为主”管理体制，在各乡镇设立综合行政执法中队，主要承担违法行为巡查和适用简易程序的行政处罚职责，另外，建立案件巡查机制，一线执法人员定期进行巡查，及时发现行政违法行为并实施处罚。
当前和今后，进一步推进综合行政执法改革，还需要在“放管服”改革领域下功夫。推进简政放权，发挥市场和社会的作用，提升政府治理能力和效率；为社会提供更好的服务。
（作者系四川大学法学院宪法与行政法教研室主任、博士生导师、教授）(本文原载《成都日报》月日第7版)
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