完善法律法规 解决产权归属
《中华人民共和国人民防空法》（以下简称《人民防空法》）实施21年以来，极大地推进人民防空事业的发展，人民防空建设特别是人防工程建设取得丰硕的战果。但是，由于法律不够完善，也存在一些问题。最典型的要算“结建”防空地下室的产权归属不明晰，造成居住小区开发商与业主之间权益争议不断，影响社会的和谐和稳定。
一、结合民用建筑修建的防空地下室存在的权属纠纷。
随着房地产行业的高速发展，土地资源越来越紧缺，结合民用建筑修建的防空地下室（以下简称防空地下室）成为房地产开发的主要式样。而社会和经济的发展特别是汽车拥有量的爆发式增长，使得防空地下室用作停车位已成为人防工程平战结合利用的主导。一直以来，北海市乃至全国防空地下室的使用收益，基本上是由开发商使用或由其转移物业公司代理，收益归其所有。但是，由于目前法律法规对防空地下室产权没有明确具体的规定，以及群众维权意识的增强，近年来，开发商与业主之间对于防空地下室产权的争端正逐年增加，有的还发展成群体事件，严重影响民生和社会安定。
二、结合民用建筑修建防空地下室的产权分置。
防空地下室的所有权。根据《人民防空法》第十八条规定，人民防空工程包括为保障战时人员物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室；第二条规定，人民防空是国防的组成部分。《中华人民共和国国防法》第37条规定，国防资产归国家所有。《物权法》第52条规定，国防资产属于国家所有。因此，防空地下室所有权归国家所有。结建防空地下室是社会负担建设的人防工程，社会负担意味着符合一定条件的单位（企事业单位、社会团体和个人等）要履行承担人民防空建设费用的义务，其中人防工程易地建设费是货币形式的国家强制义务，结建工程是实物形式的国家强制义务。国家在城市建设中出于维护公共利益考虑对开发商附加的住宅开发中必须承担的法定强制性公益性义务或者说“赋税”，相当于国家直接用财政资金修建，因此产权自然应归国家所有。尽管仍有观点认为防空地下室所有权为国家所有法律依据不足，但在人防工程实际管理工作中，对国家所有都比较认同，少有对此提出异议。防空地下室产权赋予国家所有，不仅平时利于人防部门代国家行使管理权，而且在临战时期就能由国家直接以所有人的地位进行管理使用，无需通过任何征收或征用的繁琐途径，高效保障国防和人民生命财产安全。
防空地下室的使用权。引入产权分置的模式，防空地下室的所有权归国家所有，并不影响投资人行使使用收益权。《人民防空法》第五条规定，国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。可以看做是法律赋予投资者享有防空地下室使用权。
现行对防空地下室使用权的归属主要有两种观点。一是认为开发商投资建设防空地下室，并且按照《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第九条规定，作为人防工程的地下室不计入公用建筑面积。因此，开发商依法享有使用、收益的权利。二是认为防空地下室虽然开始由开发商投资建设，但商品房销售完后，建设防空地下室的投资成本已摊入出卖的房价之中而随房屋转移，投资者也就随之变成了购买房屋的业主，则防空地下室的使用收益权依法转由作出实际投资的全体业主享有。以上两种观点都有一定的法理依据，这就形成各地在实际司法实践中对防空地下室的使用收益权的判定。
在解决防空地下室所有权的前提下，笔者更倾向于把防空地下室使用权赋予开发商享有。理由如下，一是从立法宗旨来说，就是要鼓励组织和个人投资修建防空地下室，怎样有利于防空地下室的建设，无疑开发商享有使用收益最为有利。二是防空地下室开始投资为开发商，《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》等相关法规规定开发商为“投资者”理由充分。三是业主关于开发商已将修建防空地下室的成本通过销售房价转移到业主方面的论点难以成立。防空地下室建设成本虽对房价产生一定的影响，但房价主要是受市场因素影响。四是现行防空地下室使用占有普遍为开发商，如作改变为业主很容易引起混乱，而又难以执行。
三、完善法律法规解决防空地下室的产权矛盾。
今年国家人防办着手修订制订《人民防空法》，明晰“结建”防空地下室的产权应该是一个重点，人防主管部门要着力在实际工作中探讨相关问题，广泛征求相关部门和利益相关方的意见，为《人民防空法》的修订提出有效的建言建议，极力推动国家层面的法律法规出台，彻底解决防空地下室的产权归属问题。对此，笔者提几点看法：一是新修订的《人民防空法》宜采用产权分置的模式，明确所有权为国家所有。二是防空地下室的使用权为投资者享有。人民防空主管部门通过为投资者颁发《人防工程竣工验收备案表》准许其平时使用，投资者依此收获使用权益，并可办理不动产登记手续，享有物权属性。三是地方“实施办法”应明确“投资者”的归属，坐实防空地下室的使用权人。由于多年来“投资者”模糊不清，造成防空地下室使用权既有开发商又有业主等各种情况，现在要出台法律法规规范统一起来，确实面临很大困难和矛盾，难以做到。地方性法律法规，可以要求开发商、业主对“投资者”的归属通过《售房合同》等依法约定。这样的安排既解决防空地下室使用权的历史问题，又为今后防空地下室的使用权予双方自由选择权。依据“谁投资，谁受益”的原则和清晰权属，激励组织和个人投资建设防空地下室。
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