泛滥“文山”下多少越权错位?

全国已压缩文件190万个,连起来长达566公里，厚度相当于50层大楼

鲜红庄重的抬头、盖红印章的文尾,本该严肃权威的“政府公文”,却不时让网民感叹“也是醉了”:有请求将犯罪嫌疑人取保候审的,有批评食堂“菜里没有肉”的,有要求完成“罚没”与年终奖挂钩的……

不止文件内容“奇葩”,“文山”泛滥程度更是触目惊心。群众路线教育实践活动开展以来,全国已压缩各种文件190.8万个。按每个文件1张A4纸保守估算,连起来长度达566公里,厚度相当于50层摩天大楼。一些地方公权乱用、滥用的“尚方宝剑”背后,既暴露出严重的官僚主义,也暴露出依法治国观念淡薄的畸形权力观。

多少“红头”惹闹剧

全国压缩文件190.8万个,下降26.7%,意味着压缩前文件超过700万个。按一年250个工作日计算,相当于每天发文5000个。漫天的文件中,有多少是具体落实办事的？又有多少只是为了“喊一嗓子”的？

作为特有词汇,“红头文件”本是对权力机关或部门下发的规范性文件的俗称,然而,各种文件滥发闹剧的上演,引发重重质疑:制定不规范,极易成为一些地方政府滥用公权的又一缩影。

“出格文”——“家规”大于国法。在依法治国的框架下,红头文件不能僭越法律的底线。然而在一些地方,“黑头(法律)不如红头,红头不如笔头 (领导批示)”,行政意志与法律“较劲”的现象至今未绝。

2014年4月,网帖曝出湖南省双峰县县委、县政府以红头文件的形式,“请求”将涉嫌收购25根象牙的犯罪嫌疑人李定胜取保候审,事件最终以当地“坚决杜绝”告终。

“创收文”——发文创收争利,成部门“自留地”。最近曝出的河南省工商局下发文件,对罚没收入要求“承包到人、实地跟进”,与各项经费福利挂钩。文件沦为一些部门创收的“自留地”,“公权打劫”的现象并非个案。

“掐架文”——部门文件打架,企业遭殃受罚。部门政策限于各自的小圈子,出现本位化、利益化倾向,没有站在国家层面上宏观思考,最终买单的却是企业和消费者。

该管的、不该管的,都先“发文”

笼罩在“文山”过多、过滥背后的根本,是红头文件权力无边界、程序不规范、主体常越界、落实无监管的尴尬局面。

——遇事不辨缘由,发文就是工作。以特急电文的形式某地团委为快女拉票;江西赣州市章贡区沙河镇纪委发红头文件批食堂“拆迁任务重,菜里却没肉”……该管的、不该管的,都先“发文”,暴露文件制定不规范、权力无边界的乱象,“公章”沦为公权滥用的“尚方宝剑”。

——发文程序不清,“文件”随意制定。某地协会打着当地质监局的“旗号”,向企业发入会邀请函和调查通知,被质疑是“拉虎皮扯大旗”。上海交通大学公共行政系副教授陈永国说:“每个‘红头\’都有章,每个章后都有权。大大小小的‘红头\’后面,有的往往是个别领导、少数部门‘拍脑袋\’,程序不清、缺乏制约。”

——文件期限不明确,落实“我行我素”。

莫让“文山”折政府威信、损百姓权益

近年来,全国开展了多次清理活动。2010年,国务院出台《关于加强法治政府建设的意见》规定,对与上位法不一致,或相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件,及时修改或废止;今年《行政诉讼法》修订草案中,为遏制“红头文件”滥发之势,确立了对规范性文件附带审查制度。

专家认为,对“文山”的争议焦点,一方面是一些公共权力“越权错位”,超越自身权限“管了不该管的事”;另一方面是该管的没有落实,文件执行力打折扣。

陈永国建议,需建立相应的红头文件出台法律审查程序,为文件的下发设立安全阀门;“谁签发谁负责”,建立健全责任追究机制。

上海社科院法学所副所长殷啸虎提出,要杜绝红头文件打架、“以文件落实文件”的情况,“减少部门利益争端,要设立明确部门职能和解决行政执法争议的规章制度。强化既定文件的落实和执行,做到‘无事不发文,发文必落实’。”

新华社记者 周琳 朱翃

(据新华社北京11月2日电)

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