推动形成宜宾综合保税区的政策溢出和空间联动机制
□朱煜
一、跳出物理围网，谋划综保区功能延伸
综保区的获批，使宜宾继临港经济技术开发区之后再迎来国家级开放平台的落地。宜宾未来要融入成渝地区双城经济圈，尤其是发挥成都都市圈南向开放枢纽门户作用，综保区将在产业发展和扩大开放方面发挥重要的政策和平台功能。作为我国海关特殊监管区域的高级形态，综保区将设置物理围网，实行“一线放开、二线管住”海关监管模式，重点发展加工制造、贸易物流和生产性服务业。但是，宜宾综保区总面积仅为0.89平方公里，有限的土地空间会制约产业发展的集群成链，无法支撑更深刻的改革和更广泛的开放。传统海关特殊监管区域普遍采取物理围网和账册管理的传统监管手段，程序冗杂容易造成综保区与围网外地区的分隔，从而弱化特殊经济区域的辐射带动能力。因此，宜宾综保区的创新发展，不能局限于围网区内的产业功能，必然要拓展其功能延伸范围，打造与周边港口、产业园区政策溢出和空间联动机制，促进综保区融入到三江新区的城市开发建设之中。
二、特殊经济区域政策溢出和空间联动机制的两种样板：迪拜和前海
纵观国际、国内特殊经济功能区发展经验，迪拜自贸港的“园区+产业”开放模式和前海蛇口自贸片区的“前港-中区-后城”建设模式创造了两种示范样板。前者是政策溢出的机制创新，探索建立自由区与区外的自由联通机制，让围网区与区外的海港、航空港、开放口岸以及产业园区联动建设，力求最大限度发挥开放平台优势。后者是空间联动模式的创新，利用市场化运营，促进“港产城”融合发展，使自贸试验区这种特殊经济区域与城市融为一体，打造国际化城市综合功能区和优质生活圈。
迪拜自贸港采取“园区+产业”协同开放的建设模式，放大杰贝阿里自由区的特殊政策，与迪拜的产业功能需求相结合。迪拜模式的亮点在于其突破了物理围栏的界限，最大限度地释放了自由贸易港的“制度红利”和辐射效应，以点带面形成了自贸港区与特色产业园区之间的综合性功能联系网络。这种运行机制主要体现在：迪拜在临近杰贝阿里港、拉希德港、阿勒马克图姆国际机场的地区设立杰贝阿里自由区，实施物理围网隔离，以确保“二线安全管住”，避免走私、偷渡等违法行为的泛滥，区内只具备生产功能，不具备生活居住、公共服务和社会管理等城市职能，聚焦货物贸易便利化改革，类似于我国传统的海关特殊监管区域。但在自由区外划定若干区块，建立了迪拜网络城、迪拜硅谷绿洲、媒体城、国际金融中心、多种商品交易中心（DMCC）、医疗城、知识园区、服务外包园区、体育城、影视城、生物科技园、珠宝城，实行“负面清单+红线管理”监管模式，定向开展金融、教育、医疗、文化、技术等现代服务业开放。
“前港-中区-后城”（Port-Park-City，PPC）区域发展模式是对前海蛇口自贸片区港产城融合发展路径的最佳概括，是“前海模式”在临港城市建设方面的生动展示。这种模式依托港口，推动自贸试验区融入城市，除了发展生产制造、国际贸易、航运物流等基本功能，还会综合发展国际会展、消费旅游、金融服务、科技创新等高增值的现代服务业。前海蛇口自贸片区属于广东自贸试验区三个片区之一，面积28.2平方公里，包含前海湾保税港区3.71平方公里。“前港”重点发展港航物流经济，建设一流的港口设施，打通港口与腹地之间的集疏运通道。除了传统港口业务，前海蛇口还注重高端邮轮经济的运营发展，蛇口太子湾邮轮母港能够停靠22万吨级世界最大的邮轮，增强邮轮母港对人流的吸引力和通往大湾区腹地的口岸功能。“中区”重点推进园区开发和运营，既有高端商务功能区，也有科创平台和高新技术产业园区，是连接“前港”和“后城”（住宅和商业区）的纽带和主要载体。“后城”是城市综合开发与运营，重点聚焦精品住宅开发与社区运营，着重开发健康地产、医疗地产和旅游地产。当地治理机构还大力引导住宿、餐饮、购物、居住等配套功能日臻成熟，提高设施供给数量与质量，进而实现临港地区“船、港、城、游、购、娱”功能叠加和成片区域的整体发展。这时的前海蛇口自贸片区已不再是单纯以生产功能为主的特殊经济区域，而是人员往来、文娱交流、高端生活品质元素日渐多元的国际化城市初步成型。
三、对宜宾综保区创新发展的启示
我国的海关特殊监管区域一般都有一个面积更大、实力更强、产业集聚更明显的经济功能区为邻。宜宾综保区的重要使命之一也是要服务于临港经济技术开发区的产业开放。迪拜自贸港建设模式对综保区与经开区进行资源整合、功能互补、产业关联、集成发展具有借鉴意义。这使得宜宾综保区在为临港经开区提供保税加工制造、贸易、物流服务功能的同时，一方面需进一步促进与周边产业园区、交通枢纽和城镇化地区的联动发展，尤其是数据共享、监管协同，避免区内和区外的割裂运行；另一方面服务于“内循环为主体，内外循环互促”新发展格局的国家战略调整，发挥好特殊经济区域的先行先试作用，促进综保区从传统的外向型平台转向联通国际、国内市场的重要桥梁。
前海蛇口自贸区建设模式对宜宾当前规划建设省级三江新区具有参考价值。三江新区内含宜宾综合保税区、临港经开区、宜宾港等功能区域，也在大力布局商圈、学校、医院和居住区等生活设施，不仅在将来发挥宜宾经济发展极作用，还会进一步提升三江新区的综合承载能力，突破传统开发区经济空间与城市空间相分离的路径惯性，引导综保区周边培育发展保税商圈，加快建设快速物流专用走廊，链接区外的港口、空港。借鉴上海浦东新区、广州南沙新区由经济区转为行政区的经验，适时推动行政区划调整工作，申请设立宜宾市三江区，促进经济功能区和行政区的协调发展。
（作者单位：中国人民大学国际关系学院、长江经济带研究院）
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