土地“动”起来产业“立”起来 志丹县加快推进农村土地经营权流转改革述评（上）
马华权 曹东良 本报记者 王建平 李鹏 刘阳 孙世忠
找到全面建成小康社会的实现路径与渠道，这是新时代农业和农村工作向各级党委政府提出的更为迫切的要求。2017年以来，志丹县在统筹推进农业农村各项改革发展任务中，紧盯“土地”这一资源优势，以推进农村土地经营权流转为抓手，集约化经营推动产业升级、发展村级集体经济，确保农民利益最大化，最终实现了农业增效、农民增收、农村发展的多赢。
“一般地讲，所有的农业和农村工作，最终都绕不开‘土地’问题。发展产业要靠土地，从根本上实现农民增收致富还得靠土地。志丹县有将近50万亩土地，这是我们最大的资源。”志丹县委书记李建强说，“盘活‘沉睡’的资源，用足用活土地经营权流转政策，就能激活农业农村工作整盘棋。”
李建强把农村土地经营权流转形象地比喻为“让土地‘动’起来”。他分析说：“40年前的改革，土地由集体统一经营转变为农民个体承包经营，这一创举彻底解决了农民的温饱问题，土地经营方式的变革激发了巨大的生产力。40年后的今天，我们要在更大范围、更高程度上解决农民的富裕问题，从根本上讲就是要在毫不动摇抓产业的过程中，解决农业生产的农民个体经营与现代农业市场化、集约化、专业化要求的矛盾，土地的适度集中是前提，也是抓手。”
从2017年8月开始，志丹县组织力量深入全县109个村，宣传动员、清产核资、成员界定、股权量化、成立组织，全县范围的农村集体产权制度改革严格按程序迅速展开，为加快推进农村土地经营权流转提供了难得的政策机遇。
2017年12月2日，志丹县在北京举行陕西·志丹“延安苹果”推介会，志丹山地苹果在北京引起关注，首都农业集团物流公司、北京日日生鲜公司等企业现场签订8500吨销售订单，总金额约4800万元。志丹山地苹果“走出去”显示了强大的市场竞争力。
乡村振兴、农民致富，说到底要有适合的产业支撑。长期以来，志丹县为培植农村主导产业进行了艰苦探索。2007年以来，志丹县加大产业结构调整力度，大力发展山地苹果产业，苹果面积逐年增加，2018年突破了30万亩，109个村实现苹果产业100%全覆盖。新一届县委、县政府提前完成了“到十三五末，全县共计发展苹果30万亩”的产业规划目标。在此基础上，大力实施“人才+321”现代农业发展战略，即到2022年，全县发展30万亩优质苹果、20万亩特色产业、100万亩优质生态林。同时，因地制宜发展特色种植、特色养殖业，形成了“一主两翼”的产业格局。
在10多年的发展中，志丹县山地苹果产业在完成规模建设之后，发展不均衡、管理粗放成为产业开发应该着力解决的主要问题。近年来，由于退耕还林、石油开发，特别是传统农业综合效益较低，加之统筹城乡步伐加快等各种外因的影响，志丹农民纷纷选择进城务工，土地出现撂荒、家庭劳力缺乏。县委书记李建强曾选取10个村进行调研，撂荒土地达1242亩，占承包耕地的5%。“实际情况也许更严重，最保守的估计撂荒土地有4万亩之多”。
解决粗放经营、土地撂荒问题和家庭劳力缺乏的根本出路就是加快进行土地经营权流转改革——让土地适度向龙头企业、专业合作社、产业大户、家庭农场等新型农业经营主体集中，让土地迸发出更大的效益。“依靠传统农民是不可能发展起现代农业的。现代农业对应的市场化、规模化、专业化，甚至‘工厂化’生产要求，传统农民很难适应，而这恰恰是新型农业经营主体的优势。”李建强对记者表达了这样一个判断，“传统农民融入现代农业，必须完成向职业农民的转变，而这一转变的过程将很长，新型农业经营主体的带动，将会大大缩短这个过程。”
2017年11月，志丹县出台《关于加快推进农村土地流转的实施意见》，既是对民间自发产生的土地流转进行规范，也为在更大范围加快推进土地流转做出的政策推动。可以说，《意见》带有强烈的指向性，“农业、果业、水务、交通、电力、扶贫等部门的项目投放和金融支持重点向现代果业倾斜，分年度按区域配套水电路沼等基础设施。”《意见》提出具体的激励措施，围绕发展现代果业，“从2017年7月至2019年12月底，县上每年列支专项奖励补助资金1000万元，对龙头企业、合作组织、家庭农场、产业大户等在农村土地流转中‘程序规范、引领和带动产业发展作用明显’的经营主体给予补贴”，2019年初，根据苹果产业发展实际，又更新了奖补标准，从1000万元提高到了2000万元，用于奖补包抓、村组干部和新型经营主体。志丹县农业农村局局长曹志山说：“推进农村土地经营权流转既是认真贯彻执行中央深化农村改革工作部署的一项具体行动，又为志丹‘三农’发展找准了突破口。”
义正镇稠树梁村毗邻甘肃，地处偏远，地广人稀，土地资源丰富。“就我们这地方，八十年代中后期曾出现过四五户‘万斤粮’典型呢！最多时全村梯田带坡地耕种达1万多亩。”村支书李世东对记者说：“后来石油开发进来，学校也撤走了，连务工带供孩子上学，村上的年轻人都进城了，农村也没啥劳力了。退耕还林后，牛羊驴等牲畜也不养了，肥也跟不上，留下的老年人多少种点杂粮洋芋供自己吃用，温饱能解决，土地大部分撂荒，谈不上发展啥经济。”
对于土地撂荒，村委会主任李沛栋解释说：“农民干啥都是先算账，当时打工一天能挣一袋米一袋面，咋算都比种地强。再加上税费改革后，乡镇政府的资助性投入也少了，农民种地积极性就更低了。流转前全村撂荒的耕地有五六千亩。”
从2009年开始，县乡推动家家户户建果园。由于投入大、见效慢，加上农民观念上没有真正接受，导致只见种果树，不见有果园。几年过去了，全村实际留存下来的苹果面积只有不到100亩，基本没什么收益。
2017年秋，陕西果业集团志丹县分公司看中稠树梁广阔的土地资源，集中连片流转了5000亩，建起了高标准苹果产业示范园。据志丹县农业农村局局长曹志山介绍，仅陕果一家，就在志丹流转土地2万多亩，成为志丹苹果产业发展上首屈一指的龙头企业。陕果集团志丹分公司总经理王占新说：“（流转）有效解决了企业无土地建设基础问题和无劳动资源问题，又能解决贫困户稳定增收难题，可谓是‘双赢共进’！”
引进龙头企业只是土地流转过程中的一股力量，该县还通过开展“返乡创业”、培育其他经营主体等手段，引导未就业的大学生、返乡农民工、外出经商能人等返乡创业，就地培育、支持产业大户、家庭农场和专业合作社等新型经营主体投身到产业建设大潮中，大量社会资本、工商资本投入现代农业发展之中，全县共吸纳各类资金2亿多元。同时，加大激励力度，对各类新型经营主体发展果园面积达到50亩以上的每年以奖代补1.5万元、100亩以上的以奖代补3万元、200亩以上的以奖代补6万元。去年，对全县的458个产业大户进行了集中奖励，奖励资金共计1300多万元。
截至目前，志丹县已完成集中向龙头公司、专业合作组织、家庭农场、产业大户流转土地13.6万亩用于发展山地苹果产业，成为全县苹果产业建设的主力军。
在苹果产业开发的同时，特色种养业也搞得红红火火。北京惠农合生科技发展有限公司在永宁腰子川流转6000多亩土地种植油用牡丹；志丹县香柏农民专业合作社注册“长征粮”版商标，在顺宁镇两个村集中流转1200亩用于发展露地（豆角）种植，胡新庄、保娃沟门、沙湾共流转土地2700余亩建成三个大棚蔬菜园区；志丹县绿葆农业公司在公司流转2000亩的基础上，带动当地群众发展黄芪种植共计达8000亩；与四川新希望集团合作投资2亿元的3000头曾祖代、6万头祖代种猪繁育项目即将建成投用；与上海东方希望集团合作总投资20亿的生猪养殖项目达成合作协议，建成后将年产50万头育肥猪，并配套建设一批有机肥加工项目，为推进“果—畜—沼”循环利用、生产有机苹果提供足量肥源……
通过土地流转，志丹县共引进和培育新型农村经营主体2997户，其中，引进和培育农业龙头企业12个，发展农村专业合作社365个，认定家庭农场896个，发展产业大户1724户，完成土地流转面积15.9万亩，打造起了16条苹果产业带、3个棚栽业示范区、46个规模化养殖场，新型农业经营主体成为志丹县农村产业开发中发挥了不可替代的牵引作用。按既定规划，到2022年，全县50亩以上的家庭农场要达到3000个，合作社达到500家，60%的耕地由新型经营主体经营。那时，志丹农业的产业化、组织化程度将得到大幅提升。
为了鼓励包括新型农业经营主体、村级集体经济和群众以更大的热情投入到“一主两翼”产业开发大潮中，今年1月，志丹县委、县政府整合资源，出台了《关于激励扶持现代农业全面提升的十条措施》，从支持返乡创业、加大投入、调动包抓干部积极性和主动性、发挥村级组织作用、提升农村产业的组织化程度、实施科技兴农工程、重视苹果产业后整理和产品质量认证、培育壮大农村集体经济、加强果园基础设施配套和加大金融支持产业力度等十个方面进行激励支持，县财政每年列支7000万元用于奖励扶持，其中2000万元拨付给乡镇用于基础设施、物资保障等方面投入，1000万元用于技术投入，1000万元用于推介营销及品牌创建，1000万元用于支持集体经济和互助资金，2000万元用于奖补包抓、村组干部和新型经营主体。通过激励措施，进一步放大了改革效能，真正让产业“立”起来，使全县以农业增效、农民增收、农村发展为主题的农村改革和发展加快步入可持续发展轨道中。
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