“地名整治”的法治化路径
近日，海南省民政厅发布了《关于需清理整治不规范地名清单的公示》，引起了社会舆论广泛关注。此举是当地民政部门积极落实民政部等6部委《关于进一步清理整治不规范地名的通知》（民发〔2018〕146号）的重要阶段性工作成果，旨在对不规范地名进行公示并收集意见，以便开展后续的整改和清理工作。
2018年12月10日，民政部、公安部、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部和国家市场监管总局等6部委联合印发《关于进一步清理整治不规范地名的通知》（民发〔2018〕146号）（以下简称“146号文”），要求各地在2019年3月前对“大地名”“洋地名”“怪地名”和“重地名”等不规范地名完成排查并公示。
海南省民政厅公示的清单中，不乏“钓鱼台别墅”“维多利亚花园”和“帝王花园小区”等明显带有“夸大”“崇洋媚外”和“封建色彩”的居民区名，但其也将海南省多个“维也纳酒店”列入其中。某地维也纳酒店管理有限公司发布声明称，“维也纳酒店”是经国家工商行政管理总局商标局注册的品牌名，涉事经营主体品牌名为公司授权，经营场所性质也在合法使用范围内，应受法律保护，不应被纳入此次整治清单中。面对异议，海南省民政厅有关工作人员表示，此次公示清单仅作收集意见用，而非最终结果。
无独有偶，此前西安市未央区公示的整治清单中也包含“维也纳国际酒店”。经合法注册的品牌名被列入清单而面临整改，是否违背了民政部初衷，“矫枉过正”有 之嫌。
地名、路名是社会基本公共信息，也是国家、民族和地区文化的重要体现，居民区名更是承载该地区居民情感和记忆的重要载体。不同地域、不同时代的地名，无不蕴含各自特有的历史、地理、文化基因与信息。在2007年第九届联合国地名标准化大会上，地名就被正式确定为非物质文化遗产。但2014年第二次全国地名普查发现，部分地名、路名和居民区名中存在刻意夸大、崇洋媚外、怪异难懂、重名同音等现象，不仅混淆公众辨识，还损害当地文化，更与中华民族传统的仁爱、谦逊、诚信、廉洁等文化相左。因此，“地名整治”行动势在必行。但如何科学合理地进行整治行动，在整治的同时避免激发民众的抵触情绪，使整治后的地名、路名和居民区名顺应中华传统文化、符合当地历史地理特点并承载民众的情感和记忆，并形成一种长效的地名管理机制，仍需借助法治思维并通过法治化路径完成。
合理确定“不规范地名”清单
146号文中规定的整治任务包括：清理整治不规范地名；清理更新不规范地名信息；规范使用标准地名。其中“不规范地名”主要指“刻意夸大”“崇洋媚外”“怪异难懂”以及“重名同音”的地名，文后还附有认定标准和原则。但观察海南省、西安市以及广州市等地所公布的整治清单，不难发现对于“不规范地名”的认定仍存在诸多争议。
“维也纳酒店”作为经国家工商行政管理总局商标局注册的品牌名，不应被认定为“崇洋媚外”的“洋地名”。146号文在附件中规定，经有关部门批准的外语词汉字译写形式命名的地名除外，并列举了“希尔顿酒店”作典型案例。同样作为经国家商标局注册的品牌名，为何“希尔顿酒店”不属于“崇洋媚外”，而“维也纳酒店”却在此范围中？针对“洋地名”不能仅作简单认定和区分。笔者认为，凡是经过相关部门批准使用或经商标局注册为商标或品牌的“洋名”，在不违反公序良俗的前提下，可以作为地名使用。
针对“大、洋、怪”这三类不规范地名的认定，仅靠文件中列举的几种情形，无法准确涵盖现实中存在的不标准地名，且机械照搬文件规定极易出现上述的错误认定情况。需要各地民政部门结合当地历史文化和社会实践逐一排查，在此过程中广泛听取各界意见，召开专家论证会和社会听证会，形成更加具体的认定标准，确保最终框定的整治清单合法合理。
加快完善地名整治的实体规范和程序规范
如何整治和清理不规范地名，146号文仅作出概念性规定，更加具体的实体规范和程序规范需要地各地结合实际情况操作执行。笔者认为，对于已经正式列入“不规范地名”清单中的地名，应及时开展变更和清理工作。地名变更和清理工作由民政部门牵头，联合其余5部委所对应的地方政府部门，建立专门队伍并结合实际情况细化措施和方案，可以制定相关规范性文件指导工作正常开展。实体规范包括实施地名变更的主体、变更的原则以及变更的技术规范。确保变更后的地名，一是要符合汉语言表达习惯，维护汉语言文字的纯洁性；二是要符合地名通用技术规范要求，实现名实相副；三是要符合地方社会习俗，彰显地名的区域特色。清理工作相对复杂且历经时间较长，应确保清理期间不影响当地正常的社会生产生活秩序，保障公民、法人及其他组织平稳度过地名变更期。
地名变更和清理工作应遵循合法程序，当前国家层面仅有《地名变更条例》及《地名变更实施细则》对地名变更予以规制，但其中程序性规定较缺乏。针对法律、法规之外，各地可借鉴行政立法程序规定和重大行政决策正当程序理念，使地名整治和清理工作迈入科学化、民主化和法治化轨道。其基本路径是“提出更名方案——听取公众意见——审查——决定与公布”，重点是遵循民主决定和科学变更原则。应建立“有序”且“有效”的公众参与机制，适时召开听证会以征求当地居民意见，因为旧地名承载了居民的情感和记忆，变更时更应照顾他们的感受，体现“以人为本”思想；同时应建立“独立”且“专业”的专家咨询机制，专家库需涵盖社会、历史、文化、地理及法律等领域。因为变更后的地名仍有沦为不规范地名之可能，必须经专家论证后综合考量，方能避免作“无用功”。
建立健全地名管理的过程性机制
地名整治属于地名管理中的事后监管措施，对当地居民长期形成的情感和记忆的影响较大。应建立健全地名管理的过程性机制，凸显事前规划和事中审批的重要性，从源头上避免出现不规范地名，即可减少地名的变更和清除工作，形成地名管理的过程性机制。
地名管理需从“重审批、轻规划与监管”向“规划、审批与监管并重”进行理念转变，就地名管理而言，事前规划、事中审批和事后监管具有同等重要之地位。地名事前规划是贯彻地名保护和防止出现不规范地名的前提，亦是城市规划的重要组成部分，无论是地区、道路，还是居民区、商业区的命名，都应与城市规划有机结合，凸显当地历史、文化和地理特色；地名事中审批应由民政部门及多个有关部门共同进行，严格按照《地名变更条例》及相关法律规范审批，对于“大、洋、怪、重”等不规范地名应坚决不予通过，将整治重心前移；地名事后监管是审批活动的自然延续，也是地名规划落实与否的保障，需要建立起长效的监管机制，针对地名违法违规行为应及时予以纠正，遏制因其长期存续对传统文化和城市形象造成的不当影响。
华东政法大学法律学院 明天
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