关于发展“飞地经济”的建议
2017年6月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、商务部等八部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，从完善“飞地经济”合作机制、强化资源高效集约节约利用、规范指标统计口径和方法、加快统一市场建设、保障措施等角度作出规划与指导。本文通过学习“飞地经济”实践经验，分析发展中的难题，提出铜川在新政策支持下发展“飞地经济”的建议。
一、“飞地经济”政策
“飞地经济”是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。飞出地提供资金、项目、管理、开发，飞入地提供土地、资金管理，共同建设飞地园区，并实行税收、GDP等利益分成共享。
二、发展“飞地经济”的经验
1.“飞地经济”必须得到相关领导部门的关心、爱护和支持。作为新加坡的“飞地”，（中新）苏州工业园是国内“飞地经济”最早的合作形态，其成功主要源于中央政府层面的协商和谈判。2006年后，江苏省政府总结了苏州工业园的经验，在“江阴-靖江工业园区”3年试验的基础上，于全省范围内推广南北挂钩共建苏宿工业园区做法。与此配套的省级财政支持，采取“以奖代补”的政策，即从2010年起，省财政对符合规定和达到标准的园区，前3年每年给予1500万元的以奖代补，同时提供土地、用电等政策优惠。
2.飞出地和飞入地的合作双方，必须存在强大的合作动力。一方面，主要领导必须在思想观念上跟得上、推得动，在实施干部调配、挂职等制度时，应该更多地考虑如何服务“飞地经济”发展，有意识地安排干部双向交流和培养。另一方面，两地发展水平要有较大落差。经济发展水平落差小的地区之间，往往互补性较差，竞争关系大于合作关系。
3.生产要素上存在一定的互补性，政治、经济利益上具有共享性，是“飞地经济”长期健康发展的基本保障。推动合作的主体是地方政府，合作对两地的产值、税收、就业、环保等是否有益，是合作时需要考虑的重要问题。这需要在统计上给予明确分割，奖惩分明。此外，飞出地有必要派出强大的经营管理班子，飞入地应配合飞出地进行具有本地化属性的次要管理。
三、发展瓶颈
1.行政管理协调困难较多。“飞地经济”发展的最大困难是共建方政府之间的横向协调，即市县政府之间、县与县之间、县与园区管委会之间的行政管理协调的难题，主要集中在税收分成、管理机构设立、土地审批和征地拆迁，以及污染物排放等方面。
2.要素价格逐步逼近。近年来，飞入地本身要素价格快速普遍上涨，原有的经营成本优势弱化，尤其是交通运输、产业配套和生态治理的成本不断提升，地方政府推动“飞地经济”发展的动力不足。
3.有效的利益分配与风险分担机制发挥不足。从利益分配来看，飞出地的利益需求是寻求过剩资本与产能的转移，而飞入地的利益需求在于产值、就业与税收。然而，受现行行政管理机构以及管理条例、管理方法等制约，飞出地与飞入地在“飞地经济”共治模式下，分工往往不够清晰。利益分配与风险分担机制的不对称，是阻碍双方平等合作的重要因素。
四、铜川发展“飞地经济”的建议
建议研究制定全市发展“飞地经济”的规划和政策，明确“飞地经济”发展的利益分配机制，建立“飞地”发展的统一协调机制，规范招商行为，克服管理障碍，推动“飞地经济”健康发展。
1.“飞地经济”合作范围。省发改委、省科技厅在关中协同创新发展座谈会上均提到深化高新区“托管”和“飞地”模式，省科技厅明确在关中区域选择1-2家高新区与西安高新区以共建产业园区、公共技术服务平台、公共检测检验平台等形式，开展链条式、集群式产业创新协同融合。
鉴于管理、政策等方面因素，建议铜川市“飞地经济”分为两个层面。一是市域外“飞地经济”。争取省政府支持铜川新区与西安高新区合作共建“飞地经济”，享受西安高新区优惠政策，承接高新区产业溢出。二是市内“飞地经济”。引导各区县、园区将引进的本区域非主导产业项目，向产业集中区聚集。项目飞入地主要是4个市级园区、4个县级园区。
2.建立协调运维机构。争取省上支持，加强在政策支持、产业发展、功能布局等方面的政策对接，及时研究解决园区建设、项目引进和运营管理中的问题。园区所在地政府提供相关公共服务和保障。合作双方共同设立投融资公司，采取政府和社会资本合作（PPP）等模式，吸引社会资本参与园区开发和运营管理。提高园区专业化运行水平，支持通过特许经营、政府购买服务等方式，将园区部分或全部事务委托给第三方运营管理，探索园区管理与日常运营相分离。
3.利益共享和成本分担。税收收入按属地原则就地缴库，优先用于园区滚动发展，运营成熟后，按照协定分成比例执行。“飞地”项目常规统计调查，由飞入地政府统计部门进行统计、核算和发布，以税收分成比例进行批分，分别计入两地。飞出地与飞入地按比例出资，成立园区投资管理公司，分担基础投入、征地拆迁、项目报批等方面费用。“飞地”项目安全生产和环境保护管理，由飞入地负责安全生产和环境保护监督管理职责。
4.政策支持。争取省上支持，园区享受西安高新区发展政策，省、合作双方财政连续3年下达扶持资金，专项用于园区内基础设施建设及其贷款贴息；园区内新增增值税、企业所得税省（市、县）留成部分，全部由省、市、县财政补贴给园区，用于园区滚动发展。对“飞地”项目污染物排放和能源消耗量指标，在加强全市污染物排放总量和能源消耗总量控制的前提下，予以省内优先调剂。对引进的项目，用地指标给予优先供应，涉及农用地转为建设用地的，给予用地指标倾斜；计划指标不足的，积极向上争取。土地出让净收入留存园区，用于园区开发建设。对园区开发建设涉及的耕地补充任务、被征地农民的社会保障及就业培训由所在地政府负责。对企业发展所需的高层次人才的引进，除享受西安高新区和铜川市制定的各项优惠政策外，优先推荐进入陕西省引入人才计划。
（作者 王晓刚 张兵 分别系市发改委党组书记、主任，综合规划科科长）
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