旅游市场综合治理 关键要抓好制度建设和政策创新
党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标后，各领域和各产业均将治理现代化作为重要工作持续推进。国家旅游业“515”战略提出的“文明”“有序”“安全”三大目标均与市场治理关系密切，我国已经采取系列措施整治旅游市场秩序，国务院办公厅出台了《关于加强旅游市场综合监管的通知》（国办发﹝2016﹞5号），陕西省人民政府也出台了《关于促进旅游业改革发展的实施意见》（陕政发〔2015〕23号），山东、吉林、河北、云南等地也纷纷出台了行动方案，这是我国旅游业积极践行国家战略的主动作为。2017年7月，铜川市旅游发展委员会成立，在以前职能的基础上，增加了城乡建设发展、旅游产业投资、旅游公共服务体系、旅游信息、智慧旅游、电子商务、旅游+产品开发和策划等相关职能，加强了旅游行业标准化建设、旅游质量监督管理体系建设和旅游市场的统一监督管理，强化统筹职能，协调各相关部门参与全域旅游建设。如何强化旅游市场综合治理，防止新瓶装旧酒，应该是铜川市旅游管理部门亟待解决的问题。
旅游市场综合治理，关键是制度建设和政策创新。旅游治理要按照从管制到治理、一元到多元、封闭到开放、部门到综合的路线图稳步推进，尽快构建其治理主体、治理机制、治理评价的真正体系。全面推进依法治旅，创建和完善“1+3”旅游综合执法保障机制，解决旅游市场秩序中因为部门职能交叉而执法难的问题，大幅度提高违法者的违法成本，最终补全谁治理、如何治理等关键环节中的短板。
一、推动旅游市场从管制向治理转变。要扭转对于旅游市场的传统管制思想，以大局思维、开放理念、法制意识建设铜川市的现代治理体系。管制是政府单方面的市场管理行为，具有强制性；治理是多主体的现代化市场管理行为，具有协商性特征，更多是通过现代契约约束市场供需双方的行为。现代化的旅游市场治理体系就是指具备较为完善的制度体系和较强的制度执行能力。应高度重视制度建设和政策创新，按照《旅游法》，推动旅游管理权利的制度化、规范化、透明化，提升行政效率，做好部门间、中省和地方、政府和企业等协调沟通，推动旅游市场从管制向治理转变。在今后一段时期内，应改变旅游行政主管部门单打独斗的局面，以市旅游发展委员会成立为契机，加强旅游市场综合监管，形成旅游部门牵头、部门联合执法的监管体制。政府应建立旅游综合协调、旅游案件联合查办、旅游投诉统一处理的工作机制，尽快将旅游市场秩序整理纳入质量工作考核。要成立和健全旅游警察、旅游巡回法庭、旅游工商分局等机构的职能设置和队伍建设，完善“1+3”综合执法保障机制。旅游部门应联合相关部门制定责任清单，建立健全职责配套制度。并鼓励有条件的区、县政府出台与之相对应的旅游市场治理行动方案，全局一盘棋，上下联动。除了发挥政府综合监管职能外，还应发动社会力量参与市场治理，使旅游企业、协会、民间组织、新闻媒体、公民自身等都成为旅游治理的主体，通过信息公开制度对这些主体进行监管。
二、建设政府和企业为主的多元化旅游治理队伍。旅游市场治理不仅是政府的事，更涉及企业、非政府组织、行业协会、民间社团、学校、社区等广大社会组织，它是政府、社会、个人良性互动形成的均衡态势。要发挥好政府和企业在旅游市场治理中的协同作用，政府应在立法、执法和监管方面发挥主体作用，形成政府部门协作配合的综合治理队伍；企业要在旅游市场自治中发挥主体作用，星级酒店、旅行社、旅游公司等大型旅游企业要带头做好自身市场治理。同时，要发挥好学校、社区、街道等机构的教育、监督功能。除了多样化队伍建立的制度因素外，治理主体的素质也决定了治理能力，这既包括官员的素质，还包括旅游者和当地居民的素质。提倡旅游行政管理部门实行雇员制，高薪聘请一些懂产业、懂管理的高素质人才，实行旅游职业资格准入制度，加强旅游从业者职业培训，做好服务过程监管。形成多层次的游前、游中、游后游客调查制度，形成文明旅游的社会氛围。引导国民在旅游活动中提高文明素质，强化文明意识。积极开展文明旅游形象大使选拔活动，用老百姓的话讲老百姓身边的文明旅游故事；尝试与旅游明星或家乡名人合作，倡导文明旅游。从供给侧方面，针对强买强卖、虚假宣传、低价促销等开展专项清查行动，形成每季一专题清查与不定期典型事件追查相结合的机制。加快建设市场主体、旅游从业者、游客的信用信息平台，完善A级景区、星级酒店、旅行社等级、特色目的地等品牌工程的进入退出机制，不定期表扬先进、曝光反面典型。完善政府约谈机制，对反面事件形成高压态势。
三、制定科学的旅游市场治理效果评价制度。应坚持游客主体地位，高度重视游客满意度在旅游治理评价中的重要作用。应发挥涉旅部门的积极性，由市级旅游行政管理部门结合中省，编制和发布旅游市场秩序综合水平指数，建立旅游服务业服务质量评价指标体系，对从事景区开发、旅行社、星级饭店、星级农家乐等业务的旅游企业进行科学评价，并通过主流媒体对外发布。同时，建立导游荣誉制度、导游从业服务档案制度，从正反两面对旅游从业人员进行科学评价。
（作者系铜川市旅游服务中心主任 文辉）
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