土地赋权改革将为高质量发展提供新空间
□吴垠
创新土地要素赋权为寻求经济增长新途径打通土地要素使用“堵点”
应对新冠疫情全球传播对中国经济的冲击，土地要素化、指标化的属地管理、审批模式将成为新常态，而审批权限的下放，为土地指标在四川省的横向流动、占补平衡提供了政策利好，这将极大调动四川各级地方政府的发展积极性，可以说，这是中央对地方发展方式创新的土地要素赋权，也是审时度势应对疫情发展变化的改革创新举措。
从授权方式看，授权各省、自治区、直辖市人民政府批准永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，同步向各省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门下放相应的建设用地预审权。这意味着，无论是在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内还是范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，今后都由省级人民政府批准。这有利于四川及时把握地方经济发展一手资源和信息，将极大缩短审批过程的传递环节和时间，为四川寻求经济增长的新途径打通了土地要素使用的“堵点”。
但是，土地要素指标化管理，都基于一个基本前提：即四川必须在国际疫情可能趋于长期性的情况下，保持粮食自给率稳定。疫情会持续多久尚难确定，经济发展面临的挑战不小；四川作为传统的“天下粮仓”应该未雨绸缪，充分保障粮食生产的安全性和持续性。因此，土地审批权限下放和土地要素化、指标化管理，一定要与粮食生产供给充分联系起来——既保供应，也保价格，这样的土地政策放权促增长才能长期可持续。
国家将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权（或委托）各省、自治区、直辖市人民政府批准后，国务院仍然保留了永久基本农田转为建设用地的审批权，以及征收永久基本农田、35公顷以上耕地、70公顷以上其他土地的审批权。这说明，下放用地审批权，不意味着放松监管，更不意味着18亿亩耕地红线可以被突破。土地审批政策放权，仍旧要以国家的基本农田不减少、粮食安全有保障为前提。换言之，中央的土地审批政策放权，是畅通要素流动的行政性放权，其根本目的是推动地方政府在改变各地的营商环境、创新高质量发展模式上寻求新突破，而不是简单地让地方政府以加速土地审批置换GDP增长的传统思路；四川完全可以按照有保有压的思路开展土地审批政策试点改革，既充分照顾耕地的粮食生产提质增效，也要积极盘活闲置的撂荒地、宅基地，充分发挥土地审批政策的红利空间，积极引导四川省的农业产业化和土地营商化改革，打通城乡土地市场的堵点，营造更加灵活的土地指标流动和土地使用框架，以高质量土地审批、使用模式促进发展。
在审批权限下放搞活经济和严格规范土地用途这两个目标上达成平衡
当下，疫情还在海外蔓延，已经使部分国家禁止粮食出口，国际粮价可能进入上涨周期。如果疫情持续时间较长（甚至转变为季节性疾病），四川的土地审批政策对经济增长的影响如何持续得以发挥？如何持续保障粮食安全？本文提出以下建议：
第一，广积粮，高筑“墙”。四川应该有更长远的防疫和经济发展战略，短期的应急之举要及时转向长期动态、化危为机的增长模式。境外疫情蔓延、国内部分省市疫情零星反弹的趋势，可能造成四川省面临持续的防疫输入压力。四川当然要坚持对外开放的经济政策，沟通各国特别是“一带一路”国家的贸易往来，但是，也要确保能应对可能出现的外贸特别是粮食进口快速下滑的状态，此时，四川省经济的闭循环顺畅和筑牢对外防控的边境“墙”是应对这场疫情冲击的关键，而争取到足够的时间，则是彻底打赢这场疫情攻坚战的关键。为此，粮食必须始终保证足够供应（即广积粮），高筑“墙”的工作才会有底气。
第二，仓廪实，社会稳。据报道，四川深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，以90个粮食主产县和48个产油大县为重点，加快建立一批粮油稳定发展功能区，全省粮食总产量稳定在700亿斤左右，全省优质稻面积突破1000万亩。这样的粮食储备规模和农业综合现代经营模式创新，完全可以满足城乡居民口粮需要，四川能够有效应对疫情等重大危机突发事件的粮食安全考验，社会稳定的粮食安全大局有保障。
第三，长期看，疫情持续发展，粮食持续供给要跟上，必须继续强化土地审批制度对基本农田生产的保障，体现“三稳一活”：稳政策，要强化制度供给。稳定完善扶持粮食生产政策举措，发挥四川省粮食主产区优势，完善粮食主产区利益补偿机制，健全产粮大县土地持续耕作丰收的奖补政策。稳面积，要稳住基本农田、稳定粮食播种、特别是今明两年春耕播种的土地面积。土地审批权限下放后，基本农田、高标准农田的耕种、建设任务不能放松，要完成粮食生产功能区和重要农产品保护区“两区”划定任务，确保粮食播种面积稳定。稳产量，保障粮食和重要农产品供给。加快突破农业关键核心技术，组织实施水稻、小麦、玉米、大豆和畜禽良种联合攻关，加快先进实用技术集成创新与推广应用，强化降耗技术。让土壤污染得到有效控制，实现可持续发展。营商活，粮食产量、播种面积等稳定后，可适时推出围绕省内土地审批政策放权并激发营商环境的经济创新治理模式，激发各地市场主体的活力。
土地资源是经济社会发展的重要基础和要素保障。“民不足而可治者，自古及今，未之尝闻；一夫不耕，或受之饥；一女不织，或受之寒；生之有时而用之无度，则物力必屈”。土地管理特别是耕地保护工作，关系到经济社会的可持续发展，也关系到人民的切身利益。疫情发展趋向长期性，使得我们必须在土地审批权限下放搞活经济和严格规范土地用途、特别是基本农田用途不变更这两个目标上达成平衡。大疫之后国际疫情和经济格局发展趋势的研判将决定我们对于四川土地政策赋权和粮食安全问题的政策宽度和保障厚度，这是牢牢把握发展机遇的土地治理政策创新的关键时间节点，不可不慎终如始。
（作者系西南财经大学经济学院教授，政治经济学研究所所长）
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