点状供地：文旅融合发展的基础性创新
□杨振之
土地要素供给是文化和旅游项目成立的必要前提，直接决定项目开发成本和可持续性，因此，该领域的基础性创新是文旅融合发展所亟需的关键保障。日前召开的全省文化和旅游发展大会提出，要创新要素保障机制，对必要的用地要倾斜支持，通过探索实施点状供地、先租后让、租让结合、盘活存量资源等方式保障解决。其中提到的“点状供地”，就是一项具有针对性的基础性创新。
过去“宗地”模式的用地标准，并不适合旅游业特征，往往造成用地指标浪费，大大增加土地成本，投资商无心也无力将资金用于旅游产品打造，在相当程度上倒逼旅游项目“地产化”。第一，现行标准无法适应旅游用地复杂性特征。现行旅游用地有关标准“脱胎”于城市用地分类体系，仅考虑符合日常生产生活需求的城市用地功能特征，习惯层次清晰配置商业和居住用地。而旅游恰恰是社会人群的非日常活动，乡村旅游、旅游特色小镇、文化旅游综合体、主题度假村等综合性旅游项目的功能诉求叠加交织，很难明确单一用地性质。第二，对旅游地产项目而言，舒朗空间和人文氛围才是用户价值与业主价值的共同基点，然而目前用地标准仅规定住宅项目“容积率不小于1.0”，僵化依据这个要求只会刻意提高旅游用地容积率，不仅影响游客体验，还会因供大于需造成浪费。第三，旅游类项目实际建设用地需求可能是数百亩的量级，若按照现行“块状供地”逻辑，相应征地“量级”可能会上升到以千亩计，土地成本倍增，会倒逼原本应是“堆沙成塔、细水长流”的旅游项目被迫选择“快进快出、一夜罗马”的房地产模式。第四，农村集体土地在资产确权、资产定价、资产交易等方面存在障碍，直接限制旅游项目的融资。第五，套用城市标准还导致项目选址混乱、指标供给压力、地价不良导向、用地审批混乱、项目同质化等现实问题。
可见，现行城乡土地管理法规政策无法灵活适配旅游用地诉求，在合法合规的前提下，合理有序的由“块状供地”转为“点状供地”，是统筹解决上述问题的最优途径。
一方面，旅游项目开发大多依托于山地、森林、水体环境，其建设本身无需过多新增景观建设。由此，道路、水体、绿地等类型用地都可采取租赁供地等方式，这可大大降低投资成本，绿水青山不需“宗地供地”和容积率限制。如贵州有的地区业主投资一个景区，只负责投资商业化、经营性项目，景区基础设施政府已经全部提供到位。
另一方面，点状供地是用建筑实际占地面积来核算用地指标，即仅以基地面积核算，这样会令用地成本倍减。由此，减轻旅游企业负担，把更多资金投入核心吸引物建设。
此外，租赁为主的用地方式令旅游活动空间和环境空间界定清晰，政府管控能力加强，便于对项目品质加以整体把控，因地制宜保障建设用地和环境用地的均衡配搭。这种租赁形式的用地审批，流程还可以更简化。
“点状供地”将对控制性详细规划体系提出全新要求。现行控制性详细规划在“块状用地”标准下要界定并依据相应的强制性指标，对整体的地块进行开发建设管控；“点状供地”则需要将控制性详细规划与产品策划创意相结合，强调因地制宜的灵活性与创新性，以便于“点状用地”的精准落地和实效执行。
旅游用地是关乎旅游业优质可持续发展的核心问题。旅游业作为我国新时代下经济转型升级的战略性支柱产业，有理由在用地制度安排上获得如工业、农业那样的专项扶持，“点状供地”政策便是一重要举措。此轮旅游用地标准、管理乃至规划实务的优化调整是推进我国旅游供给侧改革的必要前提，将为旅游业实效赋能，显著提高旅游业对资本、人才等要素的吸引力。
（作者系四川大学旅游学院教授）
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