中国保险70年 | ② 财产险的变迁：风险响应与改革
【前言】2019年将是新中国成立70周年；同时，我们正站在一个旧周期的尾巴上，一个新时期的萌芽中。我们已经听见远方的历史车轮的隆隆声。为了未来更好的前行，我们需要回眸历史。中国保险业是一份独一无二的金融服务业发展的历史样本。她经历过20年行政停业的沉寂；她搭建过中国与世界贸易汇合的小桥流水；她见证过中国消费崛起的巨大力量；她守卫着千家万户的中产梦；她提供了市场与政府双手合意的生动证据；她展现了边缘与中心交替的历史轨迹；她的发展速度一骑绝尘，她的产业体系复杂精美，她既年轻又古老，她既躁动又安静，她既明媚又丑陋，她既光明又幽暗，她既遭人鄙视又令人难忘……
《中国保险70年》系列文章将有选择地回眸新中国保险70年的发展历史。将从国家保险的主线看新中国保险的前10年，从风险响应视角回顾财产险的发展，通过产品演进梳理寿险业发展，特别考察渠道更迭的历史轨迹，突出叙述健康险的崛起，回味一言难尽的险资投资，最后用8个取舍纵观新中国保险的70年。70年来，中国经济在种种制度不足、技术不足和资本不足的约束下顽强地长大。中国保险业也在国有、私营、外资、地方的四色基因的纠缠中且翱且翔。70年之后，在时间的灰烬里，需要来者去寻找新火种，点亮未来之路。
自1979改革开放（也是财产险复业）以来，GDP高速增长的同时，中国家庭部门的资产也在快速增长。除了不动产之外，机动车辆成为家庭资产的重要组成部分。从风险的组成来看，机动车辆的负外部性风险成为家庭部门最需要面对的财产风险。响应这种风险结构变化，机动车辆保险顺理成章地成为中国财产保险的主要组成。自1980年代末始，机动车辆保险即超过企业财产险成为中国第一大财产险险种。自2004年以来，机动车辆保险长期以来占据中国财产保险市场的2/3以上份额。
从3大类产业结构来看，农业的份额在不断下降。但是，农业和农民面临的风险却在持续地增长。这主要是近半个世纪以来，气候和环境的持续恶化导致自然灾害的发生更加频繁。此外，当中国经济发展到一定阶段时，“反哺农业”成为共识和国家意志。因此，农业保险2004年以来画出了中国式增长曲线。过去的40年，是中国制造业不断腾飞的40年，中国成为著名的世界工厂。与此同时，出口贸易成为经济增长的重要动力。与此相伴的是中国进出口信用保险的持续增长。2015年，中国服务业在GDP占比首次超过50%。服务业的增长意味着金融、财税、法律、健康、医疗、旅游等行业将有更广阔的发展空间。它们的发展，意味着责任风险也将快速积累。响应于这个风险结构变化，责任保险将会成为中国财产险领域的重要增长点。图1给出了2003年以来我国财产险不同险种发展的情况。
1、以价格改革为主线的车险发展
自保险业复业以来，机动车辆保险的发展的主线是市场竞争不断深化，费率改革因此成为主线。1980年至2001年是中国人民保险公司从独家到垄断经营的“大一统”的阶段；2001年至2006年是第一次费率改革阶段；2007年至2014年是对第一次费率改革进行部分回调并尝试其他市场竞争方式的阶段；2015年至今，是费率市场化重启、深化的阶段。
1995年，《中华人民共和国保险法》颁布实施，车险的费率制订，收归监管部门，彻底改变了之前由保险公司自行制定的局面。主要的诱因是1990年代车险经营主体数量不断增加，人保独家经营局面彻底打破，竞争逐渐加剧直至陷入恶性竞争。
为了重新释放市场活力，2001年监管部门从深圳开始，在广东启动第一轮车险改革试点。这一轮改革的重点是取消全国统颁条款和费率，由保险公司自主制订车险费率，并报监管部门审查备案。2002年3月，保监会下发了《关于改革机动车辆保险条款费率管理办法有关问题的通知》，指出“保监会不再制订统一的车险条款费率，各保险公司自主制订、修改和调整车险条款费率，经保险监管部门备案后，向社会公布使用。” 2003费率改革方案年在全国铺开。自此，机动车辆保险保费收入逐年增长（见图2）。
第一轮车险改革试图“一步到位”。但是，保险公司本身准备不足，无论是数据还是精算技术上，都不能支撑真正意义上的产品差异化。同时，车险销售的中介市场未能及时理顺，在很大程度上造成市场的混乱。2006年3月保监会发布《关于进一步加强机动车辆保险监管有关问题的通知》规定：自2006年6月1日起，所有折扣总和不得超过基准费率的30%。2006年3月21日，在“道交法”的基础上，国务院发布《机动车交通事故责任强制保险条例》。2006年7月1日，机动车交通事故责任强制保险正式实施。与此同时，中国保险行业协会也发布了《机动车商业保险行业基本条款A款、B款和C款》。费率和条款实际上又重新回到监管规定的统一框架下来了。
从2007年到2014年，保险公司的车险定价自主空间有限，渠道竞争激烈，佣金和中间费用高企，保险公司的利润空间受到较大压缩。在此期间，2012年3月30日，修改后的《机动车交通事故责任强制保险条例》公布，向外资保险公司开放交强险市场。
2015年3月，保监会印发《深化商业车险条款费率管理制度改革试点工作方案》，并于当年4月1日开始在黑龙江等6个保监局所辖地区进行第二轮车险改革试点。改革的重点是赋予保险公司费率定价的部分主动权，由“从车”向“从人”转变，使得车险定价与风险更加对称。车险保费由基准纯风险保费、附加费用率和费率调整系数三部分构成。基准纯风险保费由中保协动态发布。附加费用率由保险公司自行测算，但不得超过35%的上限。费率调整系数主要包括无赔款优待(NCD)系数、交通违法系数、自主核保系数和自主渠道系数。其中，后两个自主系数由保险公司决定。
2、国家补贴激活农业保险的发展
2004年是中国农业保险发展的分水岭。自2004年起，国家对农业保险开始实施补贴政策，激活了中国农业保险需求，进入持续发展阶段。在此之前，中国农业保险经历了1982-1992年的恢复试办和1993-2003年的回落阶段。在恢复试办阶段，基本延续了保险“前十年”的计划经济做法，中国人民保险公司按照“恢复平衡，略有节余，以备大灾之年”的非营利性原则经营农业保险。国家也予以保险公司免征农业保险营业税的优惠政策。1992年之后，市场经济的指导思想开始延伸到农业保险领域，在没有国家补贴的条件下，农业保险价格的提高使得农业保险的有效需求大幅度降低。农业保险的规模连年萎缩。实际上处于市场失灵的状态。
2004年国家开始实施农业保险的补贴政策，有力地解决了农业保险市场失灵问题。2004年，中央首次提出建立政策性农业保险试点，并提出“在有条件的地方”对参保农户给予部分保费补贴。但该文件并未提及补贴的主体以及补贴的资金来源。在此指导下，2004年，经保监会批准，黑龙江、吉林和上海相继成立了阳光、安华和安信农业保险公司，内蒙古等9个省市在政府支持下启动了公私联办、商业代办等多形式的政策性农业保险试点。
经过3年的试点和探索，2007年，中央一号文件正式提出了发展农业保险要根据“政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿”的原则，“扩大农业政策性保险试点范围，各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”。该文件明确了保费补贴的主体是各级政府，资金来源为各级财政。同年，财政部划拨10亿元财政资金，在内蒙古、新疆、四川、湖南、吉林和江苏等6省正式开始进行政策性农业保险补贴试点，中国农业保险“政策性保险”的身份正式确立，中央和地方联动补贴的时代由此开启。
此后，国家从以下几个方面不断完善农业保险的补贴政策：（1）覆盖范围从种植业、养殖业逐渐扩展到森林、渔业。由地方财政对不同地区的特色涉农险种给予保费补贴，如马铃薯、中药材、牦牛、藏系羊和青稞。（2）中央和地方财政的补贴比例调整。尤其是2014年，中央提出进一步提高中央和省两级对主要粮食作物保险的保费补贴比例，“逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴，不断提高稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的覆盖面和风险保障水平”。（3）对中西部地区倾斜。（4）开展农业保险保费补贴绩效评价，内蒙古和四川是首批试点。（5）根据实际情况提高部分险种的补贴比例。如2013年中央财政将育肥猪保险保费补贴比例从10%提高到了50%（中西部）、40%（东部地区），使该险种的总保费补贴比例达到70%-80%。（6）建立农业再保险体系和巨灾风险分散机制。（6）探索粮食、生猪等农产品目标价格保险，从“保成本”向“保收入”转变。（7）农业保险的创新，如“以奖代补”、探索天气指数保险。
表1汇总了中央财政的农业保险补贴政策要点；表2统计了中央和地方农业保险补贴总额；表3计算了农户的农业保险自付比例，基本稳定在可支配收入的0.14%。
在国家之手的有力推动下，中国农业保险在较短的时间内取得了很大的发展。图3给出了2003以来中国农业保险保费收入和赔付的增长情况。2016年，中国农业保险原保费收入达到417.71亿元，较保费补贴政策之前增加了6倍多，全球占比超过10%，成为了仅次于美国的农业保险大国。
从表4可以看到，农业保险赔付支出连年增加，2016年的赔付支出是2007年11倍多。2016年，由于灾害频发，农民通过农业保险获得损失补偿348亿元。农业保险的简单赔付率近十年来首次突破83%，按照农民自付30%保费来计算，农民获得的真实赔付率约为277%。农业保险财政补贴政策形成了有效的转移支付。中央财政共支出农业保险保费补贴158.3亿元，为2.04亿农户提供了2.16万亿元的风险保障，补贴资金的放大效应达到136倍，发挥了财政资金的杠杆效应。风险覆盖率（农业保险风险保障额度与农业总产值的比例）由2007年的3.4%上升到2016年19.27%，为农业的发展提供了强有力的保障。
3、其他类型财险市场的发展情况
巨灾保险。中国是世界上自然灾害最严重的国家之一，中国的巨灾保险在2008年汶川地震之后开始加速。
2013年中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以及2014年国务院《关于加强发展现代保险服务业的若干意见》，相继提出“建立巨灾保险制度”。保险监管部门、各级政府以及行业主体，对巨灾保险展开了新一轮探索。
2015年，《四川省人民政府办公厅关于印发四川省城乡居民住房地震保险试点工作方案的通知》下发，四川省成为全国首个以省为单位开展的巨灾保险试点，被称为巨灾保险的“四川模式”。同时，除四川模式外，2014年的“宁波模式”和2015年的“大理模式”亦颇为典型。2014年，巨灾保险宁波模式启动，是中国巨灾保险“民生保障型”试点，保险方案涵盖人身伤亡救助和财产损失补偿等保险责任，由宁波市政府统一投保，实现赔付到户。2015年，云南省大理州政策性地震指数保险落地，这是中国首款“指数型巨灾保险”。这一保险由大理州政府统一投保，将地震指数保险启动赔付震级设置为5.0级，并以每0.5级为一档，进行差异化赔付。
在各地巨灾保险试点的基础上，全国巨灾保险制度建设也逐步推进。2016年，保监会、财政部等部门共同印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》，45家财产保险公司根据自愿参与、风险共担的原则，发起成立中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体。随后，中国城乡居民住宅地震巨灾保险产品全面销售，标志着我国城乡居民住宅地震巨灾保险制度落地。保监会数据显示，截至2017年12月底，住宅地震保险累计为全国247万户家庭提供了1065亿元的风险保障。
责任保险。环境污染责任险的试点工作开始于2006年。当年，国务院出台的《关于保险业改革发展的若干意见》，明确要求开展环境污染责任保险（以下简称环责险）试点。此后，国务院印发的《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《重金属污染综合防治“十二五”规划》等重要文件均明确要求推进试点工作。根据国务院工作要求，2007年、2013年，环境保护部联合保监会两次发布文件，指导地方推进环责险试点工作。
2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确：“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”。
2016年8月，人民银行、环境保护部、保监会等七部门联合印发的《关于构建绿色金融体系的指导意见》规定：“（二十二）在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。按程序推动制修订环境污染强制责任保险相关法律或行政法规，由环境保护部门会同保险监管机构发布实施性规章。选择环境风险较高、环境污染事件较为集中的领域，将相关企业纳入应当投保环境污染强制责任保险的范围”。
2017年6月，环境保护部和保监会联合研究制订并发布了《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》，至此，环境污染强制责任保险开始登上历史舞台。
除环境污染责任险外，食品安全责任险的发展也已经起步。2012年6月，国务院关于加强食品安全工作的决定中，提出“积极开展食品安全责任强制保险制度试点”；2014年8月，保险业新“国十条”提出“发挥保险风险管理功能，完善社会治理体系”，探索食品安全强制保险试点。2015年10月，食品安全法（修订）实施，鼓励食品生产经营企业参加食品安全责任保险。
出口信用保险。中国出口信用保险发展可以分为四个阶段。第一阶段是1988至1993年的起步阶段，经中国人民银行批准，原中国人民保险公司于1988年受政府委托试点经营出口信用保险业务。
第二阶段是1994年至2000年的“人保-口行”并行阶段，在这一阶段中，中国进出口银行成立，并承担大型机电设备进出口融资业务，同时开展出口信用保险业务。中国人民保险公司与中国进出口银行共同经营进出口信用保险业务。
第三阶段是2001年至2012年的“中信保”独家经营阶段，在这一段中，中国出口信用保险公司正式揭牌运营，专门从事政策性出口信用保险业务。同时，原有经营机构停办出口信用保险业务，其在手业务和未了责任转至中国出口信用保险公司。
第四阶段是2013年至今的“中信保-人保财险”并行阶段，2013年，在中国出口信用公司改革完成后，经国务院同意，财政部批准，中国人民财产保险公司再次进入出口信用保险市场，试点经营短期出口信用保险业务。中国出口信用保险公司独家经营的时期宣告结束，进入政策性机构专营与商业性机构试点共存的阶段。
2014年5月，财政部发出《关于引入商业保险公司开展短期出口信用保险业务试点有关问题的通知》，提出为进一步提高出口信用保险覆盖面，决定同意平安财险、太平洋产险、大地财险三家开展短期出口信用保险业务试点，参与试点的范围进一步扩大。目前，中国出口信用保险公司市场份额仍维持在90%以上。
中国财产险的发展轨迹和结构变迁是对中国的财产与责任风险数量与结构变化的响应。风险文化、风险的性质、风险形成的历史原因、市场的有效性成为决定中国财产保险发展的主要因素。一方面，形成市场化程度最高的车险市场，如何运用价格杠杆促进市场效率与发展成为核心问题。另一方面，也形成了国家补贴政策撬动的农业保险市场，如何平衡政府与市场之手成为关键。风险引领的中国财产与责任险市场在未来仍将会在不断深化市场化机制和利用好国家政策两个方向上继续发展。
（作者石晓军系中国人民大学财政金融学院教授、博导）
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