综研广东南海首推地券 新增用地“不找市长找市场”
近日，佛山市南海区政府印发《佛山市南海区地券管理暂行办法》，宣布实行“地券”制度，成为继重庆、四川、江苏等地之后，进行市场化“增减挂钩”的地区。有望在新增建设用地指标不断缩减供应的背景下，破解建设用地的供需矛盾，为粤港澳大湾区城市普遍面临的“土地资源瓶颈”，探索一条可持续发展、市场化的新路径。
综研专访：南海首推地券，在广东省内第一个吃螃蟹，那什么是“地券”制度？
郑鑫：“地券”是土地权利人自愿将其建设用地按规定复垦为农用地后，依据城乡建设用地增减挂钩相关政策形成的建设用地指标，指标可以在市场上流转交易，改变以往新增建设用地指标非市场化配置的局面。是异地化的“三旧”改造和市场化的增减挂钩。
通俗地说是将一块闲置或低效的建设用地复垦为农用地后，形成新的建设用地指标，地券流转后，可在另一块农用地上进行开发建设。即突破了“三旧”改造位置的局限性，也赋予指标相应的市场价值，盘活存量土地，优化用地布局。
综研专访：南海为什么要在推出“地券”制度？
郑鑫：改革开放以来，南海走出了一条以村、镇为主体，自下而上的就地工业化、城镇化道路，“南海模式”在实现南海快速工业化和城镇化的同时，也产生了土地开发强度高、土地产出低、土地利用细碎化等问题。2016年，南海建设用地规模为84万亩，占全区总面积的52%；南海区的单位建设用地产出为4.3亿元/平方公里，低于珠三角地区的许多市、区；南海村级工业园占建设用地的比重超过了20%，其中30亩以下的村级工业园有99个，30-100亩的有近200个。
一方面是产业升级和城市建设对建设用地的需求难以通过增量建设用地来满足，另一方面是存在大量低效用地没有发挥出应有的作用，在这样的背景下，南海区国土城建和水务局（国土）提出要通过“地券”制度，依靠市场化机制来解决这个问题。
综研专访：南海地券与重庆“地票”、其他地区的相似制度有什么独特的地方？
郑鑫：南海“地券”将有更高的市场化程度。南海区“地券”市场的参与者是经济社、经联社和其他市场开发主体，参与地券交易的主体数量多、市场化程度高，政府只负责指导，市场主体才是具体的实施者。
南海是我国有名的经济强区，相对重庆、四川、江苏等省级体量的空间规模来说，土地规模小、开发强度高，即便是南海的低效用地，也有很高的复垦难度和复垦成本，这就需要南海国土部门以及相关镇街付出更多的努力。
综研专访：南海“地券”是怎么样产生的？
郑鑫：南海的集体建设用地所有权人、国有建设用地的使用权人，将符合复垦条件的建设用地复垦为农用地，经过国土部门的验收，注销集体建设用地使用证或国有建设用地使用权证，就可以产生地券，用于新的农转用。如果验收确认定为耕地的，还可以产生补充耕地指标，补充耕地指标由区政府统一回购，进一步提高复垦动力。
综研专访：南海“地券”如何进行交易？
郑鑫：“地券”产生后，持有地券的土地权利人可以委托镇街向区国土部门提出出让申请；区国土部门根据一定时期内的地券出让规模向区公共资源交易中心申请组织地券交易，并向社会公布地券交易公告；地券竞争主体向区公共资源交易中心提出交易申请，按照招标、挂牌、拍卖等方式进行地券交易；地券成交后，签订《地券交易合同》，30个工作日缴清地券价款和有关费用，地券交易就完成了。
综研专访：南海“地券”交易如何体现政府的作用，是否会出现“囤积”的现象？
郑鑫：地券的价格通过市场竞价最终形成，区公共资源交易管理委员会同土地交易专责组根据市场供求等综合因素确定地券交易底价，用于指导和调控市场的竞价过程。由于交易过程中会出现的交易量与实际需要量之间的不匹配问题，南海地券允许分割使用。为了防止囤积地券，《管理办法》对地券使用期限进行了规定，购得人超过一年未使用地券的，将会被暂停地券的交易资格。
综研专访：南海地券为什么预留给产生地券的镇街30%统筹使用？
郑鑫：根据国土部门的统计，地券最大的供给主体是区内14万亩的村级工业园，这些工业园也是街镇经济发展的主要动力所在。街镇都不希望本街镇产生的地券被其他街镇购得，而另一方面地券跨街镇流通有利于产业在全区内的优化布局，30%统筹使用的出台是平衡镇街发展诉求和全区优化布局的折中选择。
//中国（深圳）综合开发研究院课题组与国土部门讨论地券方案 
//课题组与国土部门听取经济社代表、部分土地整理商和相关政府部门对地券制度的意见 
//佛山市南海区大沥镇某村级工业园的低效用地
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