关于四川省城镇非正规就业情况的研究报告
□ 李颖丽
非正规就业是指未签订劳动合同，但已形成事实劳动关系的就业行为。它与“灵活就业”“非全日制就业”“弹性就业”等相互交叉相互补充，至今没有确切的划分标准。但事实上，“灵活就业”“非全日制就业”“弹性就业”等概念均不能全面概括和包容当前我国的非正规就业现象。特别是近年来，伴随着我国经济体制转轨、产业结构升级和国有企业改革，特别是互联网的快速发展，自愿甚至主动选择具有弹性的非正规就业人员规模不断扩大，几乎涵盖了国民经济和社会生活的各个领域。这对于缓解当前快速增长的就业压力、增强经济转型发展的韧性、促进新经济发展、解决城市贫困问题等发挥了重要作用。全面摸清四川省非正规就业基本情况，把握其发展的时代特征，及时提出有效措施，促进其健康快速发展，已成为引领四川未来经济社会发展的迫切需要。
一、四川非正规就业情况分析
（一）城镇就业结构非正规化形势已经形成
根据四川省相关统计数据测算得出，2000年四川城镇非正规就业人数约为272.5万人，占全省城镇从业人员总数42.1%（扣除正规职业者兼职人数约26.7万人后占比约为38%①）；2010年为741.3万人，占比达54.3%（扣除正规职业者兼职人数约108万人后占比约为46.4%），10年间年均增长10.5%；2016年约达1103.1万人，约占全省城镇从业人员总数68.8%（扣除正规职业者兼职人数约238.6万人后占比约为53.9%），2010年以来年均增长6.8%。这表明：改革开放以来，四川省非正规就业从无到有、从少到多，现在已经成为与正规就业并驾齐驱的重要力量，成为推动就业的主要渠道。特别是在当前传统产业、实体经济发展面临困难的情况下，越来越多的劳动者选择自由职业和从事非全日制、临时性、季节性的工作。
（二）非正规就业结构与经济发展水平相适应
一是各市（州）的非正规就业规模不平衡，大多与经济发展水平相适应。总体来说，各地区GDP值越高的，相应的非正规就业规模越大；反之，各地区GDP值越低的，相应的非正规就业规模越小。课题组测算，2016年，成都市非正规就业人数约为288.2万人，占全省非正规就业人员总数的26.1%，远高于四川省其他市（州），是排名第二的泸州市（86.3万人）的3.34倍。另据成都市2017年6月末就业登记数据，灵活就业人员有223.31万人，占全市就业登记总人数的32.57%，占比也高于四川省其他市（州）。
二是城镇私营企业和个体劳动者数量增长迅猛。全省城镇私营企业就业人员总量从2000年的49.5万人上升到2016年的371.1万人，年均增长13.4%，占全部非正规就业人数比重33.6%（2000年为18.2%）；全省城镇个体经营就业人员总量从2000年的68.54万人上升到2016年的392.6万人，年均增长11.5%，占全部非正规就业人数比重35.6%（2000年为25.2%）；其他从业人员总量从2000年的154.5万人上升到2016年的339.4万人，年均增长5%，占全部非正规就业人数比重30.8%（2000年为56.6%）②。其中，私营企业从业人员虽然并非完全属于非正规就业，但目前省内的私营企业只有较少数发展到了一定规模，多数还属于微型企业，与个体经营没有本质上的区别。
（三）新就业形态快速发展大大提升了非正规就业层次
近年来，随着人类社会整体上跨入移动互联网时代，市场交易成本急剧下降，以互联网平台连接供给和消费两端的分享经济或零工经济下的工作模式蓬勃发展，大量出现在小微创业企业、电子商务、分享经济、社群经济等新经济、新业态中，呈现出平台型就业、创业式就业、共享式就业等各种新的就业形态。这种就业模式呈现出“关系灵活化、工作碎片化、工作安排去组织化”的特征，与传统就业形态中由雇主组织生产、工作时间与工作场所相对固定的就业形态有较大差异。互联网平台上的就业者既不同于雇佣组织中的雇员，也不同于完全拥有自主权的自雇者，他们以平台上指派的需求而自主选择工作，而在工作过程中又接受平台的监管规则。根据相关部门统计数据，我们测算显示，仅2016年，全省通过网店直接实现非正规就业人数约达100万人，还有大量其他从事网模、网络摄影等电商服务的人员，电商就业总人数近年来一直保持7%-8%左右增长。另据有关机构初步测算，全省通过汽车共享、住宿共享、社区服务共享等新经济形态实现就业的人数约350万人，其中仅专车共享领域用工需求同比就增长了36.4%。其他还有一些在微博等社交或社区化平台里从事社群经济的非正规就业人员。此外，还有众多高科技、专业化服务的新兴产业部门正快速以非正规部门的形态出现。
（四）大规模自由职业者正在形成
当前，无固定工作单位的律师，外贸、房地产、投资方面的咨询服务人员，作家、自由撰稿人、翻译工作者、广告设计人员、软件设计人员等自由职业者正在成德绵等四川省较为发达地区发展迅速。他们知识技能较高、收入较高、对市场风险的防范能力也较强，主要存在文化领域、社会中介服务领域以及高科技领域。这种非正规就业方式从一定程度上反映了未来工作方式转变的重要趋势。根据领英日前发布的《中国自由职业者报告》显示的数据，截至2016年底，成都是排在北京、上海、广州、深圳之后的全国自由职业者人数最多的城市。课题组深入成创空间、磨子桥创新创业街区、天使茶馆成都分馆、菁蓉国际广场、成创残疾人基地等多个创业园区进行问卷调查。统计结果显示：有超过45%（90多家）的中小微创业企业计划持续增加运用“灵活的”劳动力，新的就业形态正在形成，大规模自由职业者正在崛起。同时，课题组还对四川大学、西南财经大学、电子科技大学、成都信息工程大学等多家省内高校的大学一年级学生（共约250位，均为2000后学生）进行随机问卷调查，有35%的学生希望从事自由职业，28%深信自己未来的工作时间将非常灵活且有弹性。
（五）创业式就业已成为全省非正规就业的特色亮点
当前，四川省大学生创业式就业乘着国家推进“大众创新、万众创业”的东风，成效明显、势头良好，先后形成“青春创业大讲堂”“逐梦计划”等一系列实践平台，以及“大学生创新创业俱乐部”“四川青年创业促进计划”“大学生创业引领计划”等孵化平台，已成为全省非正规就业的特色亮点。据相关部门统计，2016年，全省新增大学生创新创业人数达（仅以享受实体或项目补助的大学生为统计依据，下同）1.3万人左右，同比增长11%，是2013年“双创”首次提出之时的3倍。截至2017年6月，已建立321个大学生创业园区（孵化基地）。其中，全国创业孵化示范基地3个，省级园区（孵化基地）95个；省级园区累计入驻创业实体（项目）5794个，直接扶持6744名大学生创业，为5207名创业大学生发放创业补贴，带动吸纳就业约2.9万人，初步实现了以创新推动创业、以创业带动就业的良性互动，在全国产生了较强的示范引领作用。
二、制约四川省城镇非正规就业发展的问题
（一）观念障碍问题
由于长期受计划经济的影响，传统的就业观念很强，在择业心理上重国有、轻集体，对个体私营更是不屑一顾。问卷调查③中，有70%受访者（其中，低端非正规就业受访者占70%，中高端受访者占30%）把自己创业、做小时工、打临时工看作旁门左道，不愿意从事这些非正规的工作，即使是干也干得很被动，不把这种就业当作一回事。全社会也对非正规就业存在偏见，瞧不起、不重视。这些陈旧的观念严重阻碍了非正规就业健康有序的发展。
（二）社会保障问题
近年来，四川相继出台了非正规就业人员参加养老保险和医疗保险的规范文件，明确了非正规就业人员参保办法。但全国一致，制度设计主要是参照正规就业，与非正规就业的不稳定性强、收入变动大等情况不相适应，加上非正规就业人员参保意识不强，参保比例不高、缴费年限较短、断保停保现象严重等问题明显。以养老保险为例，经课题组估算，截至2016年底，约有670多万城镇个体工商户和灵活就业等非正规就业人员未参保，约占全省非正规就业人员总数的60%。同时，个体缴费负担偏重，断保、停保现象严重，参保人员中约有152万人未缴费，约占全省非正规就业人员参保总数的35.1%。另据相关机构调查，全省个人网店店主有四成以上没有参加任何社会保险，75.6%的个人网店员工没有参加任何社会保险。
（三）劳动关系问题
新就业形态的快速发展，正对建立在正规企业基础上的传统劳动关系带来越来越大的挑战。一是新就业形态的就业形式多种多样，涉及的行业和职业门类十分广泛，情况复杂，劳动关系难以统一界定。对新就业形态是劳动关系还是劳务关系，是多重劳动关系还是劳动关系和劳务关系的结合难以定论。二是一些用工主体，不具备现行劳动法律关系所规定的主体资格，不能与劳动者依法建立劳动关系。三是新就业形态从业人员组织松散，流动性大，经常更换就业岗位，再加上法律意识、权利意识薄弱，签订劳动合同的比例较低，在一定程度上影响了劳动关系的确定。
（四）权益保障问题
被调查的非正规就业人员大多认为自己的工作是正当的，却不能像正规就业那样被社会所接受。因为工作不正规或者不够正式，不在法律允许的范围内，虽然法律没有明文禁止，但就业安全感仍然不高，其劳动权益难以得到充分保障。特别是，被调查的流动销售人员、街头散工、三轮车搭客者等提到，他们的工作经常会遭到城管的追问，有时候甚至会因为影响市容市貌、妨碍交通等原因而被责令停止所做的工作，特别是街头散工和摩托车搭客者，有时还面临被罚款的危险；而保姆和钟点工的工作也经常会遭人歧视。
（五）就业服务问题
目前，针对非正规就业人员的专项政策较少，且非正规就业人员在获取资金（贷款）、税收政策优惠、租用经营场所等方面，仍面临担保条件限制多、手续繁杂、可操作程度较低等问题。问卷调查中，当问到非正规就业人员怎样解决就业过程中遇到的障碍时，约有79%的低端非正规就业人员认为只能靠自己去解决；有约18%的低端非正规就业人员认为可以靠政府来解决，这部分人大多是城镇下岗失业人员，享受政府补贴待遇或者低保待遇；剩下约3%的低端非正规就业人员认为可以依靠机遇或者人际关系来解决问题。中高端非正规就业人员对以上三种问题解决途径的比例分别为57%、36%、7%。
此外，非正规就业人员就业登记意愿不强、随意性大，动态情况难以掌握；且各种非正规就业形式之间交叉重叠，缺乏统一认定标准，其具体就业形式难以确定、不好认定。
三、政策建议
（一）加强非正规就业定位及法律法规建设
认真界定“非正规就业”，消除模糊认识；明确“非正规就业”是正当的就业、灵活的就业，而并不是一种失业的概念，逐步从法律、政策上确立非正规就业的地位，加强传统就业理念革新，积极宣传树立有利于非正规就业发展的现代就业观。修改完善现有《劳动法》和社会保障政策，平衡好灵活用工和非正规就业的劳动保护与企业生存发展之间的关系，鼓励企业采取多种形式用工，规范临时工、钟点工、兼职、劳务派遣等多种形式的法律关系；针对平台型企业灵活就业人员的劳动关系、工作时间、岗位及收入不固定等特点，制定相应的个人申报登记办法、个人缴费办法和资格审核办法；构建“平台+个人”新型劳动关系，调整分享经济模式下的财税政策。
（二）制定适合非正规就业的社保制度和办法
制定适应非正规就业人员实际情况的低费率、低待遇的社会保险政策，积极探索和实行可灵活操作、参保方便简易的灵活多样的社会保险形式。建立医疗互助保险制度，实行和推广商业性的意外伤害保险，并在缴费办法、缴费基数和比例、缴费年限等方面针对非正规就业人员设计灵活的制度和办法。建立专门的面向自由职业者的社会保险制度，以个人储蓄、个人积累为主体，以国家的资助为辅，社会保障缴费直接从个人所得税中扣除。根据无责任过失补偿原则，建立强制性的灵活就业人员工伤保险制度。有用人单位的非正规就业人员，应该由用人单位替他们缴纳工伤保险费；没有单位的非正规就业人员，应允许他们以个人身份参加工伤保险，费率参照其工作性质所对应的行业费率来确定。大力推进养老和医疗保险城乡统筹发展。加快推动城镇居民医疗保险和新农合并轨，并轨实施后的城乡居民医疗保险面向农村居民和城镇非正规就业居民，在全省实施统一的医疗保险政策。
（三）建立健全非正规就业服务体系
完善职业培训机制，推动再就业培训市场化发展，调动社会力量培训失业下岗人员；利用现有的劳动力市场信息系统，对市场需求信息进行收集、分析和传递，有的放矢开展再就业培训，强化对非正规就业人员的针对性就业培训。建立起劳动力市场信息服务网络，为非正规就业者提供免费的信息咨询和职业介绍服务，为就业困难者提供“即时就业服务”；推广实行职业介绍代理人（经纪人）制度，为职业需求者提供“人性化”的服务。设置非正规就业劳动争议免费仲裁机构。
（四）构建非正规就业技能认证和权益保障体系
鼓励各种社会组织提供确认并担保非正规就业人员特别是自由职业者的专业技能的中介服务，使他们得到市场的认可；允许非正规就业人员在社区报名参与职能评定，并享受相应的福利待遇，将非正规就业人员全面纳入正式的社会职业体系当中，确保非正规就业人员能更充分地享有与其他职业相同的社会权益；允许非正规就业人员参加工会组织，并创造条件建立非正规就业人员社区工会；省、市、区、县、街道、社区成立各级“非正规职业者协会”，加强对非正规就业者的教育引导和权益保障；规范、引导和鼓励各种分享经济或零工经济下的平台型就业模式发展，在重点领域推动发展一批示范平台，推动新就业形态健康快速发展。
注释：
①从统计口径看，我们测算城镇非正规就业的人数用四个部分指标：一是城镇私营企业从业人员；二是城镇个体从业人员；三是其他从业人员，由城镇总就业人数减去国有、集体和其他单位以及私营和个体人员。四是正规就业人员业余时间兼职从事非正规就业的人员。据国内最大的人力资源服务商前程无忧的相关估算数据，2000年、2010年、2016年四川省正规职业者的兼职率与全国相当，大致分别为10%、19%、30%。
②数据来源中经统计数据库。
③根据对成都市青羊、金牛、成华、武侯、锦江、高新区的农贸市场、车站等低端非正规就业聚集地，以及创业园区、孵化基地、创客中心等中高端非正规就业人员聚集地（如成创空间、磨子桥创新创业街区、天使茶馆成都分馆、菁蓉国际广场、成创残疾人基地等）进行问卷调查或访谈，受访人数约500人次，其中，低端非正规就业者300人次，中高端非正规就业者200人次。
（作者单位：四川省委党校）
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