《中华人民共和国土地管理法》修改的十大亮点
今年6月25日，是第30个全国“土地日”，是贯彻执行新修改的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）的第一年。土地制度是国家的基础性制度，土地管理法以保护耕地为目标，明确了一系列重要的法律制度。
土地管理法颁布于1986年，1987年1月1日起实施。33年来，土地管理法经过多次修改完善。2019年8月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过对土地管理法作出修改的决定，决定于2020年1月1日起施行。新的土地管理法在集体经营性建设用地入市、土地征收制度改革、农村宅基地制度完善、“多规合一”改革、永久基本农田保护、国家土地督察制度实施等十个方面实现了多项重大突破。
亮点一：破除集体经营性建设用地入市的法律障碍
新的土地管理法删除了原法第四十三条关于“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，取得集体经济建设用地使用权后还可以转让、互换、赠予或者抵押。新的土地管理法还特别新增第六十四条，明确集体建设用地的使用者，应当严格按照土地利用总体规划和城乡规划确定的用途使用土地。这一规定是重大的制度突破，它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价、同等入市的二元体制，为推进城乡融合发展扫清了制度障碍，是新的土地管理法最大的亮点。
亮点二：改革土地征收制度
新的土地管理法首次对土地征收的公共利益范围进行明确界定，增加第四十五条，明确规定，因军事和外交需要、由政府组织实施的基础设施、公共事业和扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要以及成片开发建设需要用地的，可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。其次，明确提出保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的补偿原则上升为法律规定，并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法。在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和被征地农民社会保障费用的规定，明确农村村民住宅补偿的基本原则是先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，提供重新安排宅基地建房、安置房和货币补偿等安置方式由农民自愿选择，从法律上为被征地农民构建了更加完善的保障机制。同时，改革土地征收程序，将原来的征地批后公告改为征地批前公告，建立征地报批前的调查、评估、公告、听证、登记、协议制度，进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程中的知情权、参与权和监督权。
亮点三：完善农村宅基地制度
新的土地管理法完善了农村宅基地制度，在原来一户一宅的基础上，增加宅基地户有所居的规定，明确了人均土地少、不能保障一户一宅的地区，在充分尊重农民意愿的基础上，可以采取措施保障农村村民实现户有所居。这是对一户一宅制度的重大补充和完善。新的土地管理法规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地，同时，规定农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。
亮点四：为“多规合一”改革预留法律空间
新的土地管理法为“多规合一”改革预留法律空间，增加第十八条，规定国家建立国土空间规划体系，编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。同时，为了妥善处理好国土空间规划与土地利用总体规划的关系，新的土地管理法还明确，经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。
亮点五：将基本农田提升为永久基本农田
实行最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全是土地管理法的核心和宗旨。为了提升全社会对基本农田永久保护的意识，新的土地管理法将基本农田提升为永久基本农田，增加第三十五条，明确规定：“永久基本农田依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。”永久基本农田必须落实到地块，纳入数据严格管理。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。这不是简单的文字修改，而是重大的理念转变，体现了基本农田永久保护的价值追求。
亮点六：合理划分中央和地方土地审批权限
长期以来，地方对建设用地审批层级高、时限长、程序复杂等问题反映强烈。新的土地管理法适应“放管服”改革的要求，对中央和地方的土地审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他的由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批，同时，按照“谁审批、谁负责”的原则，取消省级征地批准报国务院备案的规定。
亮点七：土地督察制度正式入法
在充分总结国家土地督察制度实施成效的基础上，新的土地管理法在总则中增加第六条，对土地督察制度作出规定：“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。”以此为标准，国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。
亮点八：不动产统一登记制度取代土地登记制度
随着《不动产登记暂行条例》的实施，土地登记已经被不动产统一登记取代，新的土地管理法进一步确认了这一改革成果，在第十二条规定：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。”同时，删除了原土地管理法中关于“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国渔业法》有关规定办理”的规定。
亮点九：完善农村土地承包经营制度
为了做好与《中华人民共和国农村土地承包法》的衔接，新的土地管理法对农村土地承包经营制度进行了补充完善，明确了承包经营农村土地范围包括“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。承包方式包括家庭承包和四荒地承包，明确了不同土地的承包经营期限，还明确有土地依法用于农业的，可以由单位或者个人承包经营。这次是完善性修改，主要是向社会宣示农村土地承包政策将长久不变。
亮点十：将农村宅基地改革和管理职责赋予农业农村部门
新的土地管理法将农村宅基地管理和改革的职能赋予农业农村部门，在第六十二条明确规定：“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。”同时，按照权责一致的原则，在第六十七条中增加规定：“县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。”同时，在第七十五条对违法占用耕地的违法行为的处罚主体增加农业农村主管部门，在第七十八条对农村村民违法占地处罚的主体明确为农业农村主管部门。
（陕西省自然资源厅法规处供稿）
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