律师城管同行：探索破解执法难题
陈嫄 本报记者 赵官福
“我是陕西众致律师事务所的律师，我参与监督这次执法活动，如果大家认为这次执法工作不当，可以与我沟通。城市管理执法活动是为了保护我们的环境卫生、畅通我们的公共道路，为了维护正常的执法秩序，请不要妨碍执法人员正常工作。对于大家的问题和疑惑，我会逐一为大家解答。”现在，律师雍秦权说得最多的就是这段话。
从去年8月27日与西安市未央区大明宫街道办城市管理执法中队对接之后，雍秦权成了未央区一名试点“驻队律师”，开始参与城市管理执法活动。
律师参与城市管理执法活动，发端于2014年深圳南山区沙河街道城管执法队，后来在广东、山东等地试点推广。2018年5月，西安市也开始此项工作的试点，西安市莲湖区、未央区被确定为试点区。
“1+2+3”模式助力城管执法
“被选中了，我觉得太幸运了。一来，能参与试点工作，对我是一个挑战，也是学习，因为之前没接触过；二来，也不是谁都可以参与，能够被选中也是对我各方面素养的肯定。”雍秦权说。
根据西安市司法局、城市管理局印发的关于开展律师参与城市管理执法试点工作意见的文件精神，在推荐什么样的律师参与城市管理执法方面，各区司法局是各有考量。
“司法局首先要做好律师事务所的推荐，其次是做好对驻队律师的指导、培训、评估和奖惩。很多人片面理解‘律师驻队’，觉得参与城市管理执法的是律师个人，其实不然，我们更看重的是团队，驻队的律师只是这个团队的代表。”未央区司法局副调研员周鹏说。
目前，未央区采用的是“1+2+3”模式，即“一名律师、两名助理、三名法律专家”。雍秦权说：“城管执法涉及广告类、机动车辆类、树植绿化类、城市市容类、噪声污染类、大气污染类、垃圾处理类、建设类等多类型违法行为，这其中涉及的法律、法规、规范性文件的适用是非常庞杂的。对个人而言，术业有专攻，而对团队来说，集众人之所长，提供的法律服务准确性、针对性也会更高。‘1+2+3’就是这样一个团队。”
周鹏在这个问题上看得更长远。周鹏表示，“1+2+3”模式中，六个人分工明确，一般亲自到一线执法现场的只有律师和律师助理。他们除了在现场参与具体的城管执法活动，还需要负责给围观的群众进行相关法律的宣传，让更多人理解、支持城管的执法工作。而法律专家是后备智囊团，有疑难、复杂的案件，大家会在一起讨论，最后给出一个最合法、合理的解决途径。
“试想，要是这些都压到律师一个人身上，恐怕很难完成的。”周鹏说，“做一件事，有三个效果，是我们确定‘1+2+3’模式的初衷。普法宣传太重要了，此项工作不能仅仅满足于解决某个城市管理执法问题，或是为了提升城市精细化管理水平，更重要的是提升群众的法治素养。作为司法行政机关，这是我们最大的考量。提高人民的法治素养，不管是城管执法，还是其他执法，都会更顺畅。对于这一模式，我们也在一边实践，一边研判，怎么把这项工作开展好，我们也希望能蹚出一条自己的路。”
“律师驻队”兼顾公正与效率
大明宫街道办城市管理执法中队队长张晨亮干城管工作18年了，他有许多感受：“城管是个很容易变成‘网红’的职业，城管面临的执法人群复杂，想要把这份工作干好，着实不容易。”
大明宫街道办城市管理执法中队目前有70人，10人有编制，其他人员全为聘用。城管容易出现在新闻报道的负面舆情里，与城管队员素养的参差不齐有很大关系。
律师的进驻，让城管队员提升素养有了强劲助力。律师参与城管执法工作任务中就包括法治宣传和培训。理论的培训学习只是浅层面的，真正重要的是在提供法律咨询、协助处理法律事宜、参与重大执法活动过程中，对城管队员执法行为潜移默化的影响。
经过6个多月的驻队体验，雍秦权发现城管队员在日常执法活动中最普遍出现的就是执法程序问题，比如：在没有立案的情况下，下达责令停止违法行为告知书；在暂扣相关物品时，没有出具由部门负责人签字的暂扣单据。
“‘门前三包’条例中规定包门前卫生、包门前绿化、包门前秩序，字面的意思非常笼统，在实际执法应用中，稍有偏差，就会造成商户误解。”大明宫城市管理执法中队的张宇道出了自己以前的执法困惑。但是驻队律师来了以后，情况就不一样了。通过律师的详细阐述，城管队员明白了法律条文在应用中或执行中应该注意的要点，厘清了执法中的界限与权责，消除了在执法过程中可能产生的随意性和不公平。
据悉，雍秦权制作了《西安市城市管理执法手册》，其中列举11大类城市管理中违法行为的行政处罚依据，为城管队员在执法中统一了标准。他还就占道经营问题治理专门起草了《西安市未央区大明宫街道办城市管理执法‘占道经营问题治理’工作规范（草案）》供城管队员参考，里面就占道经营问题分类分析，并结合各类的特点，精准施策，确保问题当时能解决，过后少复发。
站在公正的角度解决问题
去年9月，大明宫城市管理执法中队开展了夜市整治活动，辖区一家火锅串串餐饮店，十来平方米的店面，竟然在路边摆了三四十张桌子，而且把路面上弄得尽是油污。以往遇到这种情况，城管队员会当场强行清理。
张晨亮带了两名城管执法员找到店面负责人雷某进行沟通，希望对方能自行清理。雷某不但不听，还对城管队员骂骂咧咧。这时，雍秦权向雷某出示了律师证，并向对方说了文章开头他常说的那段话。雷某见是一名律师，情绪缓和下来。随后，雍秦权将妨碍城管执法的法律后果向雷某做了说明。听完，雷某不吭声了。张晨亮见状，立即带着其他队员给吃饭的群众做工作。大家也都自觉配合，纷纷离开。很快，清理工作顺利完成了。
“自从雍律师来了以后，给我们提供了很大帮助，去年夜市整治中没有发生一起暴力抗法事件，尤其雍律师根据具体执法问题给我们出不同的点子和方法，简直太管用了。”张宇说道。
在六个多月的驻队工作中，雍秦权参加了十几次现场执法活动。每次他都用第三方的身份，站在群众利益和城市管理的平衡点上，平息了一次次可能引发的冲突，解决了一个个执法活动中的难题。
“为什么店主愿意听我的解释，而不愿意和城管执法人员沟通，我觉得最主要原因，就是我的第三方立场。我不会偏袒任何一方，只是站在一个公立的角度帮助解决问题，所以群众愿意相信我。”雍秦权说。
“其实律师随队执法，对城管队员也是一种监督，城管队员做得不合法不合规的地方，律师可以当场纠正，群众也可以找律师沟通反映。”周鹏介绍道。
有人用“管天管地管空气”来打趣城管“管得宽”，但也不难看出，城市管理执法工作的确涉及面很广，内容繁多。律师驻队，为涉及方方面面的城市管理执法工作在执法程序、法律依据等方面梳清了条理，统一了规范，但作为具有第三方立场的驻队律师，却由城管部门来考核，是不是能够真正发挥监督双方的职责呢？另外律师参与城市管理执法是一项长时间的工作，如何解决律师的待遇，有一定稳固的经费保障，也是需要思考的问题。
“律师注重执法的合法性，城管执法人员要求执法有效率，执法相对人要求执法的合理性，如何把合法、合理、有效三者有机结合起来并用制度化方式固定下来，将是律师驻队参与城管执法试点工作今后的重要目标。”周鹏说道。
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