“三带四联”成为镇安“三变”改革暨壮大村集体经济的强力引擎 —镇安县“三变”改革典型经验
在学习借鉴贵州“三变”改革经验的基础上，镇安县采取裁弯取直走新路的办法，创新以大户带、企业带、“三社”带和联产、联业、联股、联营为主要内容的“三带四联”脱贫思路，把贫困户牢牢地捆绑在产业链上，把产业链牢牢地捆绑在经济组织上，初步走出了一条符合镇安县情实际的农村集体产权制度改革和“三变”改革工作的路子。
镇安以“人”为中心、以“股”为关键，以“变”为重点，以“业”为目标，出台了“三带四联”1个《细则》6个《办法》以及《农业特色产业三年振兴计划》《农村集体产权制度改革实施方案》《“三变”改革试点工作方案》《发展壮大集体经济的实施意见》等一系列文件，组建村产业发展公司、专业合作社，在回龙镇和坪村、达仁镇农光村等19村先行试点。目前丰收村、岩湾村被列入省级农村集体产权改革试点村，宏丰等3个村被纳入省级“三变”改革示范村，栗园等8个村被纳入市级“三变”改革示范村。
盘清家底明产权
镇安县采用现代信息技术，实行“全野外多点精准实测”组合法，对全县15个镇办148个行政村的土地、林地进行全覆盖网络测绘。一是盘清集体资产。对村集体的土地、林地、山岭、荒地、滩涂、水面、自然风光等经营性资源，以及基础设施、房屋等非经营性资产进行清产核资。按照“三权分置”的办法，分别核实，逐一计量、盘点、登记、造册，全县共确权集体耕地1.54万亩，林地15.7万亩。二是盘清农户资产。先登记核实“五保户”的土地、林地，再登记核实一般贫困户的土地、林地、房屋产权，最后登记核实其他农户的资源资产。全县共为6.7万农户颁发了房屋不动产权证，确权颁证耕地44.6万亩，林地398.7万亩。三是盘清财政投资。清查财政资金，如产业发展示范村每个村80万元的奖励资金、“三变”和集体产权改革50万元的政策支持资金、“三带四联”50万元的集体经济发展信贷资金等；清查财政投资固定资产，如财政投资建设的水利、交通、文化、教育等基础公益设施和在建工程，采取“原始成本+合理折旧”的办法，进行折价登记。
“三带四联”促“三变”
坚持把“三带四联”作为推进“三变”改革的载体和抓手，抓点示范、梯次推进。一是建班子，明确谁来主导“变”。按照“支部引领抓推进，支委领办拓市场，党员示范作表率”的思路，扎实推进“党支部+‘三变\’改革+集体经济+贫困户”脱贫攻坚工作，大力引进经营管理和财务管理人才，培养“三变”改革基层带头人，将农村集体产权制度改革和“三变”改革任务落实到人。二是搭架子，明确谁来具体“变”。按照“社带户、企带村”和“股份+合作”的模式，在每个村民小组成立1个专业合作社，将农户的土地、林地、房屋折价量化，入股到合作社中，再由合作社组建村级产业发展公司，对入股资产进行统一经营管理。结合实施“三带四联”，面向县内外选择优势企业作为“三变”改革的经营主体，对申请参与的企业、专业合作社，按照申请、审核、确定、公示等程序，进行择优认定扶持，最终通过专业评估认定了71家企业、156家合作社作为“三变”改革经营主体。三是定路子，明确“三资”如何“变”的问题。在清产核资、明确产权的基础上，根据实情将农户持有的股份分为四类。第一类优先股，主要是针对贫困户，依托脱贫攻坚金融扶持政策，对有贷款条件的贫困户，按照“5321”小额信贷模式，发放贫困户自主贷款4.05亿元；对没有承贷条件的，由村产业公司利用贫困户入股的土地、林地、房屋等资产作担保，在县农商行进行统一承贷，为每户贫困户配发5万元的优先股，全县共贷款融资7亿元，全部投放到“三变”改革龙头企业和合作社，由龙头企业和合作社按8%的比例分配收益，贫困户每年可稳定收益4000元。第二类协议股，针对所有农户，在19个试点村将政府划拨易权到村和村集体自有的资产，进行折价入股，规定按不低于2:8的比例进行分红，在企业5年成长期内，按协议进行固定收益分红，20%作为村集体积累，80%面向全村所有群众进行分红；五年成长期满后，按企业实际利润的30%分配收益，村集体预留20%后再进行分配。第三类成员股，主要针对所有集体经济组织成员，对村产业公司自主经营产生的收益，按村产业公司章程，40%用于扩大再生产，60%用于村集体分红。第四类资源股，主要针对部分拥有优势资源的群众。对他们的林山、土地、房屋、耕地等资源，通过村产权交易中心入股到有关企业、景区和合作社，由农户与企业、合作社自行商议收益分配。
架设防线控风险
县上设立了三道防线：第一道防线，筹措5000万元的呆坏账准备金、1亿元的贷款筹备金，出现呆坏账由政府与农商行按照3:7的比例分担责任，政府承担的责任用呆坏账筹备金支付。第二道防线，所有参与“三变”的“三带四联”企业和合作社都为银行提供了反担保，签订了担保合同，对带联贫困户的贷款承担偿还责任。第三道防线，每季度由县扶贫局牵头，县财政、审计、市监、经贸、人行、国投公司参与，对带联企业、合作社的资金使用情况进行风险评估，如发现违规使用有风险的，立即解除合同，收回资金。
“三变”改革显成效
“三带四联”为镇安“三变”改革暨壮大集体经济贴上了新标签、赋予了新内容，取得了显著的成效。
一是解决了帮扶谁的问题。产业扶贫是真正实现***精准脱贫的治本之策。无“业”不兴，无“业”不富，产业扶贫是脱贫的关键。授人以鱼，不如授之以渔。镇安县依据贫困户的发展能力和条件，将识别入库的2.05万户贫困户精准划分为三种类型：第一类是自主发展型，把4200户发展能力强、发展条件好、有项目的贫困户确定为自主发展型，对这一类贫困户主要是产业引导、技术服务，促其脱贫。第二类是社会兜底型，把3300户五保户确定为社会兜底型，对这一类主要是落实政策，强化保障，保其脱贫。第三类是“三带四联”型，把1.3万户发展能力低、发展基础差的贫困户确定为“三带四联”型，并把这一类作为主攻点、关键点进行帮扶，主要是选优企业、合作社，做好联结，带其脱贫。
二是解决了钱从哪里来的问题。巧借金融之手，帮扶贫困户敲开脱贫门、走上幸福路。脱贫攻坚工作开展以来，镇安县利用金融杠杆撬动扶贫资金，从涉农整合资金当中，提取1.05亿元在县农商行设立贷款储备金，由银行按照1:10的比例放大贷款。把解决贫困户产业发展“贷款难”问题，让贫困户发展产业“有钱投”。对具备贷款条件的贫困户，按照“5321”小额信贷模式，每户5万元，共发放自主贷款4.05亿元；对不具备贷款条件的贫困户，由村产业发展公司作为贷款平台，以贫困户入股资源作抵押，按照每户5万元额度统一在农商行承贷，全县共发放贷款7亿元。通过这两种途径，目前全县发放贷款11.05亿元，实现了贫困户贷款全覆盖。
三是解决了资金怎么用的问题。在脱贫攻坚冲刺阶段，要把有限的扶贫资金发挥出最大的社会效益，保证每一笔扶贫资金都用在刀刃上。据农商行统计，在2016年6月底前，全县发放的3.8亿元小额扶贫贷款中，只有9%的贫困户将贷款资金用于发展产业；91%的贫困户没有把贷款资金用到产业发展上，而是用于建房、人情消费、生活支出等方面。为了引导贫困户用好这部分资金，镇安县对有发展项目的贫困户，加大扶持力度，促其通过自主经营，增收脱贫；对没有发展项目的贫困户，通过“三带四联”利益联结，采取“双向选择”的方式，引导贫困户将资金、资源入股到龙头企业、专业合作社当中，进行合作经营，每年按照投入资金8%的比例固定分配收益，每户贫困户每年净收益4000元。以此解决了贫困户资金不会用，短期增收难的问题。
四是解决了风险怎么防范的问题。为了有效防控资金风险，镇安县设立了三道防线。第一道防线是筹措5000万元的呆坏账准备金，若出现呆坏账由农商行与政府按照3:7的比例分担责任，政府承担的责任用呆坏账筹备金支付。第二道防线是认定的企业和专业合作社都为银行提供了反担保，签订了担保合同，对带联贫困户的贷款承担偿还连带责任。第三道防线是每季度由县扶贫局牵头，县财政、审计、农业、市监、经贸、人行、国投公司等部门参与，对入股企业、合作社的资金使用情况进行评估，发现风险苗头，立即解除合同，收回资金。
五是解决了集体经济怎么发展的问题。通过实施“三带四联”，推进“三变”改革，全面发展壮大集体经济。镇安县在清产核资、明确产权的基础上，坚持因地制宜、因村施策，根据实际情况将“三资”充分激活，量化折算为四类股：第一类是优先股，主要针对贫困户，依托脱贫攻坚金融扶持政策，由村产业公司利用贫困户入股的土地、林地、房屋等资产作担保，在县农商行进行统一承贷，为每户贫困户配发5万元的优先股，全部投放到“三变”改革龙头企业、合作社，由龙头企业、合作社按8%的固定比例分配收益，贫困户每年仅此一项可增收4000元。第二类是协议股，针对所有农户，目前在19个试点村，将政府投资划拨易权到村和村集体自有的资产资金，量化入股到相关企业，在企业5年成长期内，协议确定固定收益分红，分红的20%作为村集体积累，80%面向全村所有群众进行分配，五年后，按企业实际利润分配收益。第三类是成员股，主要针对所有集体经济组织成员，对村产业公司自主经营产生的收益，按村产业公司章程，40%用于扩大再生产，60%用于村集体经济组织成员个人分红。第四类是资源股，主要针对部分拥有可集中交易资源资产的群众，在每个村产业公司都建立了产权交易中心，引导群众将林山、土地、房屋等资源资产，通过交易中心入股到有关企业、景区、合作社，按照谁入股谁受益的原则，由农户与经营主体商议收益分配。目前，通过以上“三资”变“四股”，全县每村集体经济收入最低达到50万元，最高达到200万元左右，除贫困户分红外，村集体收益平均都在10万元左右，全面消除了集体经济“空壳”村。（镇安县扶贫局）
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