谁来为养老服务埋单？ 庆阳市养老服务发展探析
本报记者 闫慧
养老服务指的是为老年人提供必要的生活服务，满足其物质生活和精神生活的基本需求。作为甘肃省针对养老服务出台的第一部地方性法规，《甘肃省养老服务条例》（以下简称《条例》）于2020年7月1日起正式施行。
《条例》对当前养老服务参与主体普遍面临的盈利难、融资难、用地难，老年人反映的住不起、住不上、住不好，以及养老服务人员紧缺、职业待遇不高、社会认同度低等突出问题，作出了具有前瞻性、建设性的规定。
老龄人口增长趋势明显
养老服务需求成为关注焦点
日前，市民政局提供的最新统计数据显示：截至2019年底，全市60岁以上老年人口数352960人，占全市常住人口2278796人的15.48%，老年人口增长趋势明显。其中空巢老人14万人。
随着人口老龄化的加速，养老服务需求成为社会普遍关注的焦点。近年来，市委、市政府制定出台了《关于加快推进养老服务业发展的实施意见》等一系列制度和办法，构建“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相融合”的多元化养老服务体系，加快建立与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系。全市累计投入4.62亿元，建成社会养老服务设施993个。其中，福利院和农村敬老院37个；城市社区日间照料中心65个，覆盖城市87%的社区；农村日间照料中心891个，覆盖71%的行政村，贫困村实现全覆盖。
“尽管如此，庆阳市老龄事业和产业发展仍然面临着突出问题。”市民政局有关负责人说。
作为一个西部经济欠发达地区的新兴城市，庆阳市各级政府的“财力”可谓是捉襟见肘，“投入不足”成为制约养老服务事业发展的最主要因素。
据市民政局相关负责人介绍，庆阳市各级公办养老机构建设和社区养老服务设施建设资金，基本上来源于中、省项目资助资金和市级福利彩票公益金，县（区）财政均未完全列支养老服务体系建设经费，养老服务基础设施建设和运营相当困难。
此外，由于受机构编制因素制约，现有的养老服务专业人员紧缺，特别是护理人员普遍年龄偏大、文化程度低、职业待遇不高，不能满足社会养老服务的需要。
为了进一步推进养老服务发展，国家出台了相关政策鼓励扩大社会资本投资，省、市也相继出台了支持社会力量兴办养老服务业的政策。比如，降低准入门槛、简化审批环节、优先保障用地供应、税费优惠、财政补贴供给等措施。
“但由于兴办养老机构投资周期长、回笼资金慢，而庆阳市经济发展相对滞后，没有较大的经济实体，加之老年人的照料护理难度高、风险大，社会力量投资兴办养老服务业的积极性不高，尚属空白。”市民政局相关负责人说。
作为甘肃省针对养老服务出台的第一部地方性法规，《甘肃省养老服务条例》于2020年7月1日起正式施行。《条例》在养老服务规划和建设、居家社区养老服务、机构养老服务、医养结合、养老服务人才培养、扶持保障以及相应的法律和监督责任等方面作出了明确规定。
《条例》在第一章总则第四条明确县级以上人民政府应当将发展养老服务事业纳入本地区国民经济和社会发展规划，制定养老服务专项规划。
在扶持保障方面，《条例》明确县级以上人民政府应当将养老服务体系建设资金纳入本级财政预算。用于社会福利事业的彩票公益金，要将不低于百分之六十的资金用于支持养老服务。
在养老服务人才培养方面，《条例》明确养老服务从业人员、以及从事养老服务工作的执业医师应当享有的待遇和福利。鼓励院校特别是职业院校（含技工院校）设置养老服务相关专业或者开设相关课程。
适时出台地方法规
破解养老服务瓶颈
2018年5月，庆阳市养老综合服务中心作为甘肃省民政厅确定的全省养老示范基地项目和全市重点民生工程项目，建成并投入使用。
一期项目共完成总投资2.54亿元，建成房间304间，设置床位500多张，并配套建有琴、棋、书、画及音乐舞蹈室、3D电影院、医院、康复训练室、中西餐厅等功能区，以及人工湖、景观墙、九曲桥、花卉植物园等景观区，是集养老休闲、文化娱乐、医疗康复、生态观光为一体的综合性养老机构。
目前，庆阳市养老综合服务中心累计入住260人次。通过开展旅居养老、抱团养老、短期日托等方式，2019年以来的床位利用率达到70%。
“《条例》的出台进一步明确了养老服务发展的三件事，即事有人管、钱有人给、把人留住。”庆阳市养老综合服务中心主任何晓业说。
首先，政府的重视程度提高了，进一步明确了每个部门的职责，从项目实施到后期运营监管，可以说“事有人管”；然后是资金投入有保障，将养老服务体系建设资金纳入本级财政预算，并将不低于福利彩票公益金的60%用于支持养老服务，明确了政府加大投入力度和投入资金；另外，在养老服务人才的培养方面，以往养老机构的“困惑”在于护理人员虽然是医学专业毕业，但是其考取的专业技术职称与工资不能挂钩，现在明确了护理专业人才在工资待遇和福利待遇各个方面可以享受同等政策，这样就能“把人留住”。
据了解，全市养老服务机构从业人员672人，具有大中专及以上学历的109人。全面推行养老护理员分级培训和职业资格认证制度，持证养老护理员452人。
“对养老机构来说，培养一个专业护理人员太难了。”何晓业告诉记者，护理老人是一个脏苦累的“技术活”，面对老人的卫生习惯、身体原因、心理原因等各方面的不便，护理人员不仅要技术过硬，还要擅长心理交流和疏导，让老人发自内心地感到舒适和快乐，所以能一直坚持做下来确实很难。
“从思想上的认识到行动上的付出，一个专业护理人才入门最少得3年时间。”何晓业说。
为了培养储备人才，庆阳市养老综合服务中心一直在推进与庆阳职业技术学院、陇东学院岐黄医学院的合作，把养老综合服务中心作为一个实训基地，对口培养服务专业人才。
庆城县社会福利服务中心于2011年投入使用，为全县特困供养人员提供综合性养老服务。截至目前，共入住老人170人，入住率达到94.4%。
“中心入住的主要是全县农村特困供养人员，而且不同程度存在肢体、智力残疾，自理能力不足等情况，所以对护理团队的专业性要求较高。但我们的养老护理人员严重不足、招聘困难、收入偏低、年龄偏大、持证上岗率低、人员不稳定等问题较为突出。养老护理人员的紧缺直接影响到养老机构的建设和整体服务水平。”庆城县社会福利服务中心主任孙东贤说，《条例》明确养老服务人才的培养机制和激励机制，对大学生在社会福利机构工作有激励作用，但要从根本上解决专业人才从事养老服务，并且能留得住用得上，目前可能还有一定困难。
推进政府购买养老服务
让老年群体真正受益
“入住养老机构的老人平均年龄多在75岁以上，多数是空巢老人、失能老人等，而75岁以下的老人，如果行动还可以，也能照顾自己，基本上还是以居家养老为主。”何晓业说。
我国现行养老服务模式可分为居家社区养老服务和机构养老服务。受传统观念影响，居家社区养老一直是养老服务的主要模式，但随着我国快速步入老龄化社会，养老服务需求也在不断发生变化。
“养老服务体系建设要从关注场所向关注服务转变，建立以家庭照顾为基础，社区居家养老服务为依托，机构养老服务为支撑，医养相结合的养老服务体系，推进居家、社区、机构养老服务融合发展。”市民政局有关负责人说。
2016年6月，国家卫计委、民政部将庆阳市列为首批50个国家级医养结合试点市。目前，全市42家医疗机构与38个养老机构签订了合作协议，占养老机构的74.51%。
“老年群体的观念逐渐在转变，对养老机构的硬件环境和服务都比较认可，但是受经济条件限制，一年两三万元的养老费用对普通家庭来说是一笔不小的支出。特别是农村老人，长期由子女供养，心理上负担较重，总觉得给子女们添了麻烦。”何晓业说，“住不起”是现在入住率不高的主要原因之一。
如何推进政府购买养老服务，进一步提升老年人的支付能力，是养老服务亟待破解的发展瓶颈。
当前，庆阳市针对普通工薪阶层的普惠养老需求尚未建立起有效的供给制度，而针对经济困难的高龄、失能老人的补贴制度还不够完善。与此同时，占全市老年人口总数90%以上的农村老年人口带来的养老问题，也让养老服务体系建设和发展面临巨大的压力和挑战。
市卫健委提供的一份数据显示，庆阳市城镇老年人口数27823 人，占老年人口总数的7.88%；城镇空巢老年人数4173人，占城镇老年人口总数的15%。农村老年人口数325137，占老年人口总数的92.12%；农村空巢老年人口总数97541人，占农村老年人口总数的30%。
据了解，为持续推进养老服务建设体系，庆阳市坚持“市级抓示范引领、县级抓规范提高、乡镇抓布局调整、村级抓服务覆盖”的思路，按照“市级建社会福利中心，县城建社会福利院，乡镇建中心敬老院，村级建农村社区日间照料中心（互助老人幸福院）”的布局，精心组织、认真实施，全面推进养老社会服务发展。
同时，为适应老龄社会养老服务的需要，积极探索推广智慧养老。通过政府购买服务的形式与庆阳市居家养老服务中心签订合同，投入资金120万元，打造覆盖市县乡三级、互联互通、分级管理的“12349”居家养老服务信息平台。为居家老年人提供助餐、助浴、助医、助行、助级等上门服务，打造便捷高效的社区居家养老服务圈。
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