土地家底的一次“全体检”——透视土地出让收支和耕地保护审计
时间跨度长——2008年至2013年；
空间跨度大——涉及29个省份；
问题金额和涉及土地面积大——动辄数千亿元、数十万公顷。
28日公布的全国土地出让收支和耕地保护情况审计结果，可以说是对我国。
好的体检单就要看问题
“2015年的审计报告公告了各界广泛关注的土地审计结果，揭示了土地出让收支管理中存在的一些突出问题，这些问题也印证了之前一些专家的揣测和媒体的报道。”中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇说。
去年8月27日，新华社“新华视点”栏目在《13年增长超30倍，具体开支竟是“糊涂账”？——追问近20万亿元土地出让金去哪儿了》一文中曾提出，部分地区土地出让金占据地方财政“半壁江山”，有些省份土地出让收入总额甚至超过税收收入。分散在国土、财政等部门的土地出让金收支管理大多“封闭运行”，导致违规不断、腐败滋生。
社会十分关注此次土地审计，不仅因为时空跨度空前，而且审计署投入力量也是空前的。全国各级审计机关2．4万多名审计人员，重点对29个省本级、200个市本级和709个县的土地出让收支和耕地保护情况进行了审计，重点抽查了11．81万宗土地、1万多个农村土地整治项目，同时利用有关部门的地理信息数据，分析了耕地管理情况，工作量相当大。同时由于土地领域专业性较强、政策规定变化较多，一些问题涉及利益链条长、利益关系复杂，都增加了审计难度。
社会上揣测，此次“体检单”不会好看，这正是体检的主要目的。单以“千亿元”为单位，体现问题的数据就有一大摞：土地出让收入少征3600多亿元，通过收入空转等方式虚增1400多亿元；支出中违规用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等7800多亿元；一些地方土地出让收支核算不够规范，有8300多亿元滞留在财政专户或直接坐支；有的地方为支持经济发展，减免或返还土地出让收入7200多亿元……
体检就是为发现问题。发现问题是体检的目标。“审计很大程度上已演变成为改革的督导、督察作用。”高培勇说，如果说我们能把这次土地有关审计状况作用尽可能发挥好，把这方面的信息用好用足的话，它所产生的对于改革、对于发展推动作用将是不可估量的。
既要管腐败又要管“乱来”
“此次审计一手抓查处土地领域的重大违法违纪问题，促进反腐倡廉建设。一手抓促进提高土地资源和资金使用绩效，促进土地领域深化改革和国家经济平稳健康发展。”中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平教授说。
土地领域腐败严重，这一点大家注意较多；但土地问题管理混乱、浪费严重，管理绩效低下，也非要有效治理不可。此次审计过程中，对于侵害人民群众利益、官商勾结、中饱私囊、倒买倒卖土地获得不正当利益的问题，坚决予以查处，绝不姑息。目前已经移送有关地方以及纪检监察、司法机关等重大违法违纪问题397件，有关地方和部门正在组织查处。而对一些地区自行规划建设城市新区，有的地方违规审批设立开发区；一些地方政府持有的建设用地和用地单位闲置规模较大等，也不放过。
“审计中所揭示的问题大多是多年累积形成的。既有法律法规和政策制度不健全的原因，也有管理不到位、执法不严格、少数领导干部政绩观不科学、法治意识淡薄等原因。需要围绕依法有序有效利用土地，通过深化改革、健全制度、强化监督，逐步加以解决。”叶剑平说，随着改革全面深化和经济社会不断发展，通过完善监督管理，健全制度机制，加快土地利用方式和经济发展方式转变，土地领域存在的相关问题会得到较好的解决，土地资源管理工作质量和水平会迈上一个新的台阶。
据审计署数据，审计指出问题后，各地盘活闲置土地2．55万公顷、闲置资金2643亿元，纠正违法用地2．4万起，处理2500多人，制定完善制度2800多项。
既要审资金更要审资源
“以前都知道土地出让收支和管理中存在一些问题，但通过审计反映的问题，会对我们下一步的土地制度改革，尤其是农村土地制度的改革，提供一些重要的数据支撑，对推进土地制度改革，促进土地市场的健康有序发展具有积极的意义。”中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英说。
土地是资产，但更是资源。土地被称为“财富之母”，是各种基本生产要素的载体，也是最基础、最重要的生产要素。同时土地也是一切陆地资源的载体，是生态环境之本。加强土地资源管理，实现节约集约利用，对于转变经济发展方式、实现经济转型升级无疑具有牵一发而动全身的作用。
审计结果显示，至2013年底，抽查的709个县中有67个县的基本农田面积低于考核目标7．25万公顷（低3%），划定基本农田中有非耕地141．76万公顷（占4%）。
“土地整治问题主要集中在两个方面，一是资金管理方面的问题，土地整治资金被挤占挪用109．46亿元；二是项目管理方面的问题，1万多个土地整治项目中，虚增耕地、质量不达标的分别占10%和33%。”中国土地勘测规划院耕地保护和用地审批方面的专家唐健说，土地整治项目是中央财政投资的重点公共项目之一，更涉及耕地占补平衡。这一领域项目管理“运动员和裁判员不分”“重申报、轻实施”，检查验收走过场等不规范现象普遍存在。
“从审计情况看，基本农田保护还未落实到位，土地整治项目问题较为严重。”党国英说，应研究在全国建立农业保护区制度。“要有一个明确的土地规划管理体制改革方向，重点抓好农业保护区。”
·新华社记者 王立彬 董峻·
（新华社北京6月28日电 ）
依法治国绝不容“因公违法违规”
在土地审计中，审计署抽查的236个城市新区中，88个突破土地或城市规划，152个占用12．21万公顷土地长期未用；1742个地方开发区中，违规审批设立1135个，还有553个违规扩区379.15万公顷。数据可谓触目惊心。
多年以来，地方政府突破土地或城市规划，大都是“为了当地经济”。而城市土地长期闲置，大多“因政府原因、免予处罚”；违规审批设立开发区，大多是为了筑巢引凤、招商引资。“因公违法、法不责公”，成了土地管理领域的痼疾顽症。“只要不装进自己的口袋，就可以违法违规”，这种想法做法，与依法治国精神水火不容。
在土地出让过程中收受贿赂、出卖国家利益的，在征用农民耕地过程中存在刑事犯罪，当事责任人肯定要受到法律制裁。但“以公之名”违法违规批地用地，表面上看不存在个人贪腐问题，这种土地管理潜规则大行其道，置国家法律、土地法规的尊严于何地？如果土地规划只是“纸上画画”，城市规划只是“墙上挂挂”，都以地方经济发展、部门福利为借口肆意践踏，其实就是对18亿亩耕地红线“切香肠”，挖耕地保护的墙角。
何况因公违法用地之“公”，不外是地方利益或部门利益。我们不否认地方和部门有利益诉求，但小局一定要服从大局，小计一定要服从大计。大局就是18亿亩耕地红线，大计就是确保国人的口粮安全。
当然，本次审计发现的问题，大多是多年累积形成，有经济发展方式尚未根本转变、经济结构调整尚未完全到位等历史背景。此次审计将减免、返还土地出让收入作为一项重点调查内容。从审计情况看，过去各地减免、返还土地出让收入比较普遍，但减免、返还的土地出让收入大部分用于支持实体经济发展，依靠土地优惠的招商引资项目基本都已落地，这为解决就业、创造税收、提高城乡居民收入发挥了积极作用，审计工作报告对此进行了客观反映。
但无论如何，土地领域管理不到位、执法不严格、政绩观不科学、法治意识淡薄，都有违依法行政的目标。特别是随着全面推进依法治国，“因公违法违规”更是绝不能容。
·新华社记者 王立彬·
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