“大调解”在维稳工作中的实践与思考
□ 邱琼 陈萍
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和改革的不断深化，社会矛盾纠纷呈现出诸多新情况、新特点，单一的人民调解工作已不能适应社会发展的需要。根据对近几年东区开展基层政法综治维稳工作经验的调查和研究，笔者认为，只有从源头抓起，建立规范、有序、高效、健全的社会矛盾纠纷大调解机制，才能更好地化解社会矛盾，维护社会稳定，促进社会和谐。
“大调解”是新时期化解社会矛盾纠纷的必然要求
我国正处于加快发展的战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期。在改革开放深入推进的过程中，各种利益格局发生变化，各种深层次矛盾逐渐显现，社会各类矛盾纠纷呈现出量大、触发点多、突发性强、升级快、主体多元化、内容复杂化、形式多样化的态势。
矛盾纠纷总量扩大化。2009年东区共受理各类矛盾纠纷3684件，2010年共受理各类矛盾纠纷3879件，2011年3970件，年平均增长近200件，重大疑难复杂矛盾纠纷比例也以平均每年5%的比例快速增长。
矛盾纠纷领域多样化。过去矛盾纠纷主要以邻里、家庭、婚姻、伤害为主，现在则向土地征用、房屋拆迁、企业改制、环境污染、优抚救济、医疗纠纷、交通事故和突发性事件等社会矛盾纠纷转变，矛盾发生的领域随经济社会改革发展的快速推进不断扩大，且呈集中多发态势。
矛盾纠纷主体多元化。随着公民意识的增强、利益主体的复杂化，矛盾冲突的触及点涉及社会多个层面，有干群矛盾、社会成员矛盾、成员与法人或非法人团体和组织及其相互之间矛盾等。
矛盾纠纷主体规模化。现实社会中存在着“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的错误认识，由此导致社会矛盾主体或信访人数出现规模化的倾向。
矛盾纠纷形式偏激化。矛盾纠纷由过去以少数人或少数家庭参与为主的民间纠纷向当事人的亲朋、相邻和社会闲杂人员聚众参与为主的社会纠纷转变，以非理性手段形成集体上访事件，造成极大的社会负面影响。
“大调解”是新时期化解矛盾纠纷的有效方法
东区司法局紧紧围绕全区中心工作，坚持以预防和化解矛盾纠纷作为出发点和立足点，牢固树立“大调解大服务”的理念，积极探索适应东区实际的调解工作新举措，创新组织机构，创新工作方式，创新调解机制，创新保障措施，不断巩固人民调解基础地位，主动与相关职能部门相衔接，有效地促进了大调解工作的发展，在维护社会稳定，构建社会主义和谐社会中发挥了重要作用，走出了一条符合实际、富有特色的大调解之路。
创新组织机构，着力构建覆盖全区的调解网络。近年来，一些影响全区稳定的跨区域、跨行业的群体性重大矛盾纠纷时有发生。为有效调处各类矛盾纠纷，东区司法局成立了人民调解中心领导小组，全面负责大调解的指导、组织、协调工作。在人民调解中心的基础上，构建以区级单位、街道（镇）人民调解委员会为重点，村（社区）人民调解委员会为基础，社会组织和行业性调解组织为辅助的多层次、多形式、立体型调解组织网络。同时，为解决相关职能部门调解力量分散的问题，通过整合社会调解资源和街道（镇）行政调解资源，在基层单位、乡镇、社区创建人民调解工作室，对发生区域内矛盾纠纷实施统一受理、统一分流、统一协调、统一监督、统一归档。新的调解组织架构，促进了人民调解与行政调解的有效衔接，形成了基层调处矛盾纠纷上下互动，各部门紧密协同的联动联调局面。
整合社会资源，创建大调解工作机制。坚持“调防结合，以防为主”的调解工作方针，积极探索人民调解、司法调解、行政调解“三调对接”的工作机制。一是建立“诉调对接”机制。整合基层调解社会矛盾纠纷的力量，将人民调解与诉讼有机结合，充分发挥各自优势，形成全社会参与的大格局。二是建立“警司联调”机制。司法所与派出所联动调解，人民调解员与社区民警联动。三是建立“部门联动”机制。由司法局牵头，司法所与派出所、法庭、民政、经发、信访、国土、林业等部门有机配合，协助基层化解矛盾纠纷。四是建立社会矛盾纠纷排查工作机制。司法、公安、劳动、信访、工会等职能部门组成了社会矛盾纠纷和不稳定因素排查调处工作小组，建立了每月一次矛盾纠纷定期排查、敏感时期专项排查制度，统一开展矛盾纠纷排查，实现信息互通、资源共享。通过主动开展矛盾纠纷大排查和专项治理、定期进行矛盾纠纷动态分析等有力措施，对矛盾纠纷和不安定因素做到早发现、早报告、早控制、早疏导、早化解，努力把矛盾纠纷平息在萌芽状态。
改进人民调解员选任方式，着力提高调解队伍整体素质。将选举与聘任有机结合，积极改进调解员的选任方式，有效改善了调解员队伍的年龄结构和知识结构。积极推进专、兼职调解员队伍建设，采取以政府购买服务的形式，通过明确岗位、明确待遇，招聘了一批政治素质高、业力能力强、热心调解事业的专、兼职人民调解员。同时，采取以会代训、岗位轮训、旁听案件审理等多种形式培训各级调解员，提高人民调解员的法律知识、政策水平、调解技巧。
大力开展主题宣传活动，不断扩大调解工作影响力。一是把人民调解、行政调解、司法调解作为普法宣传的一项重内容，列入各级领导干部学法计划。二是组织开展“人民调解进万家”活动，将人民调解、行政调解、司法调解相关知识，以及各级调解组织联系方式编印成册，发到千家万户。三是以“调解纠纷、促进和谐”等为主题，深入社区、乡镇、企业开展宣传活动。四是加强大调解工作情况通报，创办大调解工作简报，及时反映调解动态、总结调解经验，并将简报分发到全区各级调解组织。五是坚持在调解工作中开展法制宣传和道德教育，广泛开展“法律进村、进社区、进企业、进单位、进校园”活动，增强公民的法律意识、法制观念和道德修养，自觉做到依法办事，依法律己，依法维护自己的合法权益。
积极构建大调解工作格局的实践，使得一大批历史遗留问题、社会热点难点问题、关系民生和经济发展的经济纠纷等得到妥善解决和有效处置，有力地促进了维稳工作的全面推进，为全区经济社会的健康发展创造了良好的局面。
“大调解”要完善发展需不断创新深化
当前大调解工作取得了明显成效，但也还存在一些问题，主要体现为个别领导对大调解工作的重要性、必要性、优越性认识不充分，抓落实不到位；大调解网络建设还没有完全达到无缝化；各地各部门大调解发展不均衡。为此，对大调解工作的深化作如下探讨。
进一步增强责任意识，加强大调解的组织领导。要严格落实领导目标责任制，强化第一责任人的责任意识，实行领导包案、首问负责、跟踪督办，矛盾化解干净彻底、不留问题。对于涉及面广、社会影响大、直接关系群众切身利益的重点、难点、热点纠纷，要及时协调处理，防止矛盾激化和事态扩大，酿成群体性事件或刑事案件。
进一步完善制度建设，强化大调解的制度保障。在组建机构基础上，建立健全各项制度，实现大调解工作的组织机构网络化、工作流程规范化、调处责任明确化。区级单位、社区、乡镇要立足本地本单位实际，建立切实可行、行之有效的规章制度，实现各类调解工作的法制化、规范化。要在运行管理制度、协调联动制度、办案责任制度、定期排查制度方面进一步完善。通过抓制度建设，形成多种调解主体协同作战、联合作战，多种调解方式多管齐下、联动运作的新格局，确保小矛盾不出社区、村社，大矛盾不出乡镇，力争将所有矛盾解决在基层。
进一步增强创新意识，推动大调解与时俱进。要研究科学的方法，更新理念、创新方法。要研究科学的手段，不断发展完善大调解的做法、措施、手段，以应对新课题，化解新矛盾。
进一步加大经费投入，夯实大调解工作基础。要强化对大调解体系建设人财物的保障，建立健全政府投入和社会投入相结合的基层经费保障机制，通过财政补贴、受益单位和个人、社会捐助等合法渠道，组建群众性社会调解组织所需经费保障机制，确保基层有人干事、有钱办事。财政投入要首先保障社区、村一级的调解工作经费，以补贴、奖励等方式提高人民调解员工作积极性，保障大调解工作稳定高效开展。
（作者单位：东区司法局）
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