北京“新造城运动” 尝试拆迁新模式
现在,北京在进行一场新的城市化扩张——2008年底,北京市政府决定对城市周边进行“城乡一体化”改造,将陆续拆迁数百个“城中村”。这场改造的规模是空前的。根据规划,在未来数年,将至少有227个行政村被改造和整治,总面积将达753平方公里。
改革开放后,北京以加速度向外伸展,一圈又一圈地蚕食着城乡接合部,不断“摊大饼”式地扩张自己的版图。
正在进行中的这一轮“新造城运动”,源于北京市政府2008年底启动的城乡接合部综合配套改革试验。当年12月30日,北京市委出台了一份文件,表示北京应着力破除城乡二元结构。由此看,这份文件的要旨,即为城乡接合部改造。
北京城乡接合部的问题由来已久。由于房租等生活成本低廉,相当一部分非北京户籍居民选择城乡接合部的村庄作为最初的落脚地。北京市流动人口管理办公室统计,北京有88.5%的流动人口居住在城乡接合部。
庞大的外来人口成为农民的经济来源,却让当地公共设施无法支撑。“脏、乱、差”的环境严重影响城市形象,政府的社会治安压力陡增。
此外,增加土地储备也是北京此次城乡接合部改造的现实动因。从此次北京城乡接合部改造方案看,227个行政村中的198个,均涉及土地储备。
在旧拆迁模式下,农民与政府、农民与企业,以及农村内部的冲突日益激烈,改革势在必行。2009年以来,北京在试点中逐渐形成了两种改进模式:“大望京模式”和“北坞模式”。
“大望京模式”,其内涵是提高村民的拆迁补偿待遇,并就农民未来分享地租收益进行初步探索。这种模式把土地升值收益较多地回馈村民和村集体,同时也对北京市土地储备贡献良多。但也有学者指出,由于大望京周边市政和商业配套已较完备,商业价值非常明显,“大望京模式”的背后,政府土地财政的影子仍然无时不在。
“北坞模式”,是一种坚持“自我腾退、自我建设、自我管理、自我资金平衡”方针的模式。镇政府通过全镇集体用地内部调换方式,为北坞村安排回迁楼安置用地；在回迁楼地块附近,再安排四块产业用地,作为村集体产业用地。这是一种农民自主城市化的尝试,而且土地级差收益的获得更倚重长期产业回报,为今后破解“土地财政”提供了镜鉴。
但北坞村能否顺利完成城乡一体化改造试点,目前最为关键的因素是资金,未来则取决于产业经营质量和市场需求以及是否真正兼顾所有相关人群的利益。
中国现在的大城市,如火如荼的拆迁改造和城市建设正在进入高潮期,城市也在不断地扩张。
这种扩张,是城市内在优势聚集效应的体现,是城市化发展的规律。但问题是,在现有制度如规划制度、土地制度、财税制度等多重约束下,加之城乡二元结构的客观存在,政府主导城市建设的手段和结果,最终反而往往与人的需求背道而驰。拆迁冲突的一再升级即是明证。
权威土地学者认为,北京传统的征地建城模式已举步维艰。到目前为止,北京此番突破惯有政府主导城市化的尝试能走多远,尚不可知。对于各种疑问,实践将作出回答。
□据《新世纪周刊》
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