拜登政府为何早早出台国安战略？
【编者按】
美国拜登政府上台一个多月以来，加快战略评估审查、规划和调整，美国决策者多次发表外交与战略基调演讲，并于3月3日正式发布《过渡时期国家安全战略指南》。3月6日，中国人民大学国际关系学院美国研究中心、国际安全与战略研究中心共同举办美国国家安全战略视频研讨会，并与澎湃新闻合作，推出“拜登的“指南””系列稿件，对拜登政府的国家安全战略的走向和影响进行初步研判。
拜登政府上台才40天出头就出台《过渡时期国家安全战略指南》的做法，应该说存在着较为明显的国内政治考量。具体而言，可以从三个层面加以观察：国内政治环境、拜登政府执政压力，以及拜登政府在对外政策上的决策诉求与偏好。
国内局面相当艰困
第一，就国内环境而言，拜登政府所面对的局面显然是相对艰困的。首当其冲的是美国国家困境积重难返。从今年2月中旬比较新的民调上看，71%的受访者仍旧认为美国国家发展方向错误，认为国家发展方向正确者只有27%。这个状态虽然比拜登上台之前有所改善，但与前总统特朗普过去四年执政期间曾经达到过的水平相比也不是最好的。由此可见，拜登面对的国内预期不低、压力不小，难以想象凭借其一己之力能使美国当前困境有什么重大向好。
二是大选后遗症直到现在症状还比较明显。拜登上台之后，民调仍显示有36%的受访者认为2020年大选存在着大规模的舞弊，难以接受特朗普败选的结果。换言之，历史上第一高票者与第二高票者之间在党争极化状态下必然的无法和解导致的是任何一方的政治与政策议程都必然面对比较固化且严峻的反对。
三是疫情与经济的双重严峻挑战。从目前美国疫情数据上看，累计确诊和死亡病例增速有所放缓，能够接受科学防控的措施包括疫苗接种的人群比例也有所上升，但是短板效应仍比较明显。对抗疫问题持有轻慢、反对意见的共和党选民比重足以拖累美国实现群体防疫的步伐，所以未来隐患和变数比较大，无法就有效控制疫情的时间节点做出明确预判。如果疫情情况仍不算明朗，经济复苏方面必然继续受到牵连，未来前景也难言乐观。
“成绩单”需要添彩
第二，就执政成效而言，拜登政府所面对的压力也比较大。面对上述这些政治环境的艰困，拜登政府不到40天的执政效果一般。当然，现在可能还不是一个有效判断的时间点，按照惯例还是要看所谓“百日执政”的绩效。但到3月初为止，即还处于新总统所谓“蜜月期”的情形下，拜登政府的民调满意度只能达到50%到55%之间。这个水平虽然比特朗普当年高，但是明显低于奥巴马，与当时没有进入状态的小布什基本持平。
可见，在整体民调满意度上，新总统拜登的满意度表现一般，开局一般。可以想见，所谓“蜜月期”结束之后，拜登的民调表现极可能很快就会出现满意度低于不满意度的负面情况。此外，在几个重要议题上，比如说经济、疫情防控、外交事务上，拜登政府大概的满意度与不满意度为55%比45%上下。即不具备稳定优势，相对差强人意。
拜登政府执政的另一个压力来自华盛顿政治生态的失衡，主要是无法彻底控制的国会参议院。众所周知，由于拜登所在的民主党在国会参议院只占据与共和党打平的50个席位，所以推进立法和人事批准的难度与成本都很大。比如，截止到3月初，拜登政府15个内阁部长中还有5位没有就位，其中包括较为重要的司法部长；而在需要国会参议院批准的8个内阁级官员中只有3个就位，白宫管理与预算办公室主任的人选也因为无法得到足够民主党人支持而被迫退出。同时，拜登政府至今也没有宣布任何一个驻外国大使的新人选。这些都凸显了拜登政府的动作缓慢与国会参议院的不配合。要知道往往新总统要提名超过1250个非司法职位，其中791个职位被认为较为关键，这对拜登而言显然是漫长且沉重的任务。
另一个体现压力的是，拜登政府持续以绕开国会的总统行政令方式强推内外政策。截止到3月初，拜登政府已经颁布了34个行政令，而被称为所谓“行政令治国”的特朗普在执政第一年一共才颁布了55个行政令。这就意味着，拜登在推进政策中对单边方式的依赖度可能还要高于特朗普。而基于行政令推进的政策往往具有极大的争议性与脆弱性，也会导致拜登政府的政策绩效大打折扣。
拜登政府接下来面对的压力还来自所谓“百日执政”的成绩单问题。4月30日是拜登政府上台100天，届时新政府的“投名状”或“成绩单”一定会被严格审视。目前预计可能有这样几个指标：疫情即届时确诊、死亡数量以及接种疫苗的比例；经济，主要体现在届时将宣布的2021年第一季度经济数据和1.9万亿纾困计划的效果。纾困计划在国会两院过关容易，但其内容可能遭遇两党特别是共和党很多修改，不排除导致所涉及财政资源无法有效使用的情况；而且纾困计划本身也存在着增加财政压力和对劳动者行为形成逆向刺激的问题。
这样看来，拜登的“百日执政”成绩单想要好看，并不容易。因而，拜登政府可能就有动机在对外事务上做出一些“大事儿”，比如4月22日的气候变化峰会等，并以此来给自己的成绩单增色添彩。
一份来得早却不算意外的“指南”
第三，拜登政府较早出台《过渡时期国家安全战略指南》，符合其在外交事务上的一贯考量，并不算意外。一是，拜登始终关注或从事对外事务，长期担任国会参议院外委会的成员与主席，进而他有动力在自己熟悉的领域多做动作、早做动作，给自己加分。
二是，拜登执政颇有“时不我待”的节奏，目前看会打破美国总统“第一任期内政、第二任期外交”的惯常风格，反而更早地在第一任期就推进外交事务。这种超前可能与其老龄、或者被认为是“过渡人物”有关。欧逸文（Evan Osnos）在去年美国大选之前出了一本比较短的关于拜登的传记，提到了如今已是总统国家安全事务助理的沙利文的一个表述：不要以前两年的框架（即中期选举前）来判断拜登总统，而是要以前几个月的框架来评判拜登的作为。这显然是说拜登政府会在外交事务上快速动作。
三是，民主党内部急需协调。民主党人已经蛰伏了四年，现在很多人都进入了政府，准备大干一场。过去四年，民主党阵营的共同目标就是反特朗普，现在这个目标显然是阶段性完成或者是消失了，民主党内部关于怎么修复、怎么“让美国回来”应该说存在很多分歧，有不同路径，进而也就急需一个统一协调的议程。
四是，过渡时期战略指南的提出时间和其本身的内容，都充分说明了拜登政府是在打通国内国外，延续选举期间提到的“服务于中产阶级的外交”或者“服务于全美国人民的外交”，以及“以外交为主的对外政策”等。因而，即便上台后的重点是国内，但外交事务也要为实现国内目标服务，所以也必须对外交安全事务尽快有一个交代。
总体而言，拜登政府的内外政策做法给人感觉是在比较努力地以一个完全不同的答案去回答特朗普找到的问题。但是现在看，在两个大维度上都实现既定目标，即实现国内诉求和所谓的国际领导之间的平衡，可能还颇具挑战。
（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、中国人民大学美国研究中心秘书长。本文为会议发言，经作者修订，澎湃新闻获授权刊发。）(本文来自澎湃新闻，更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)
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