【热点思考】长期护理保险的制度功能与未来发展
观点
●在人口老龄化加速发展的背景下，我国的长期护理保险制度也亟待从试点走向定型。《意见》扩大了长期护理保险试点政策，明确建立独立险种的方向，进一步细化筹资和待遇支付政策，完善管理运行机制，将推动制度进行一系列标准化体系建设。
长期护理保险是以互助共济方式筹集资金、为长期失能人员的基本生活照料和与之密切相关的医疗护理提供服务或资金保障的社会保险制度，是积极应对老龄化、建设健康中国的重要举措。前不久，国家医保局、财政部印发了《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（以下简称《意见》），扩大长期护理保险试点政策，明确建立独立险种的方向，进一步细化筹资和待遇支付政策，完善管理运行机制，扩大试点范围。继2014年我国启动第一批长期护理保险试点后，这个被称为社保“第六险”的险种离我们又近了一步。
长期护理保险是应对失能风险的社会保险制度
与人们所熟悉的养老保险、医疗保险等社会保险制度不同，长期护理保险是一个新兴的社会保险制度，它采取劳动关系双方共同缴费的筹资形式，能够帮助参保者应对因失能而导致的护理成本提高。长期护理保险制度的对象是所有失能人员，老年人是其中的主要组成部分。
长期护理保险之所以没有采取绑定养老保险或者医疗保险的形式，是因为其应对的风险致因不同。人们因年老失去工作而导致收入下降，养老保险可以提供基本收入；因生病而导致大额支出，医疗保险可以分担医疗费用。相应地，当人们因失能而导致支出压力增加时，长期护理保险就可以派上用场。这里的“长期”一般指6个月以上，而非短期（例如疾病）产生的护理成本。因失去自理能力而需要长期照顾的残疾人和老年人是这个险种的主要受益群体。
此外，与其他社会保险制度不同，长期护理保险制度的本质是购买服务。养老保险和医疗保险的给付对象都是参保者本人，而长期护理保险的给付对象本质上是护理服务的提供者。因此，长期护理保险制度的发展与养老服务业的发展是紧密联系在一起的，分别从需求侧和供给侧发力，缓解失能群体的经济负担。
长期护理保险制度发展的探索空间
目前，我国各地的长期护理保险试点主要是使用医疗保险资金，没有实现独立筹资。由于我国医疗保险基金结余较多，因此当前动用存量资源，作为特殊资金来源，既可以活化医疗保险结余基金，也可以启动长期护理险以应对参保者的需求，不失为制度启动期的一种过渡方式。但从长期来看，长期护理保险要成为一个独立险种，仍然需要独立筹资。
同时，我国是全世界老年人口最多的国家，且需要护理支持的老年人（失能半失能老人）规模亦较大，但目前护理服务市场仍存在发展不充分、不平衡等问题。因此，要提高失能群体的生活质量，还需要坚持供给侧改革思路，不断提高护理服务的有效供给。长期护理保险的试点及其范围的扩大客观上提高了失能群体及其家庭的支付能力，亦有利于刺激护理服务市场的快速健康发展。
《意见》的四大亮点及实施举措的建议
《意见》的出台表明了党和政府积极回应群众需求，不断完善社会保障体系的坚定决心。在人口老龄化加速发展的背景下，我国的长期护理保险制度也亟待从试点走向定型。笔者认为，《意见》呈现出四大亮点，其在实施过程中亦需要出台系列关键举措。
首先，《意见》指出，参保对象要从职工基本医保参保人群起步，逐步扩大参保对象范围，优先保障符合条件的失能老年人和重度残疾人。这意味着长期护理保险的受益人群要实现逐步扩展。参保对象的扩大要求制度模式实现相应调整，其核心是解决好社会保险机制与福利津贴机制之间的关系。社会保险机制意味着参保人要缴费，要有稳定的职业、劳动关系和收入来源。但针对因出生缺陷或后天严重残疾导致失能的群体，可考虑或采取政府补贴缴费的方式，或采取非缴费型护理津贴的方式，尽快将其纳入保障范围，使其家庭护理成本负担有所下降，生活质量提高。
其次，《意见》指出，要坚持独立运行，着眼于独立险种，独立设计、独立推进，探索建立互助共济、责任共担的多渠道筹资机制。笔者认为，筹资的相对独立是独立运行的关键，要从当前用医疗保险存量基金的方式逐渐转变为独立筹资。考虑到当前的经济环境和减税降费的总体形势，可将长期护理保险的单独筹资与降低用人单位总体社会保险缴费负担并行，实施结构化改革，明确对长期护理保险实施单独筹资，包括筹资对象和费率等。
第三，《意见》指出，通过评估认定的失能参保人员，可按规定享受相关待遇。这就要求试点地区尽快建立失能和照护服务的评价标准体系。只有明确了失能评估标准，才能制定与之相适应的照护服务标准；只有明确了照护服务标准（包括照护时间、服务内容、服务难度等），才能确定长期护理保险的支付标准。因此，需要尽快建立一整套包括失能评估、照护服务以及长期护理保险支付的标准体系。在此过程中，要充分发挥护理机构、行业协会和专家学者的力量，使评估标准能落地、能操作。
最后，《意见》指出，鼓励使用居家和社区护理服务。这既符合失能人员的需求特点，也顺应我国传统文化特征。长期护理保险给付对象和给付方式的确定是联结保险筹资与服务的关键环节。为了确保资金的使用方向并尊重参保人员意愿，应在确认和监督护理服务质量的前提下，由参保人、长期护理保险经办机构和护理服务提供商签订合约，实施第三方支付；对于实质上提供了护理服务且具备资质的家庭成员，也应对其“家庭劳动”予以社会认可和费用给付。
总之，长期护理保险制度是对参保人失能后照护费用负担的风险化解机制，在人口老龄化的背景下必然会成为一项重要的社会保险项目。《意见》的出台必将推动制度进行一系列标准化体系建设，使制度真正发挥作用，让失能群体过上体面生活。
（作者为中国社会保障学会秘书长、中国人民大学副教授）
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