曲靖铬渣污染案历时9年调解结案，环境损害鉴定难何解？
记者 | 高佳
编辑 | 翟瑞民
历时九年，中国第一起由民间环保组织提起的环境民事公益诉讼案——曲靖铬渣污染案，于2020年6月29日，在云南省曲靖市中级人民法院的主持调解下结案。
界面新闻从原告曲靖市生态环境局（原曲靖市环保局）和北京市朝阳区自然之友环境研究所（简称“自然之友”）获悉，经过为时一个月的公告期后，8月3日，原被告双方在法院组织下签署的调解协议已正式生效。
2011年6月，两名承运人将云南省陆良化工实业有限公司(简称“陆良化工”)的5000余吨铬渣非法倾倒在曲靖市麒麟区农村的路边和山坡上，致使珠江源头南盘江附近水库水体遭到严重污染。同年9月，自然之友、重庆绿色志愿者联合会向曲靖市中院提起环境公益诉讼，要求被告陆良化工和云南省陆良和平科技有限公司赔偿因铬渣污染造成环境损失1000万元人民币，用于治理和恢复被损害的生态环境。此后曲靖市环保局也加入原告之列，2011年10月19日，法院正式受理此案。
不过，该案在推进期间，原告方遭遇调查取证难、鉴定评估难等多种问题，尤其是污染鉴定方面，高昂的鉴定费用几乎使得案件陷于停滞。环境损害鉴定难题，正成为中国环境公益诉讼的阿喀琉斯之踵。
历时九年的环境公益诉讼案
“在当地政府的支持下，铬渣污染获得明显有效的治理，为双方调解创造了条件。”自然之友总干事张伯驹对界面新闻介绍。
2020年6月24日，曲靖市中院主持线上开庭，被告陆良化工和原告达成调解协议：被告承担环境侵权责任，在堆存铬渣行为已经消除，历史堆存场内部土壤污染已经进行基本治理情况下，继续消除危险、恢复生态功能、进行补偿性恢复；承担补偿性恢复项目和原告因参与各项目验收的必要费用308万元；承担原告因诉讼发生的合理费用132余万元以及案件受理费。
当年陆良化工的5000余吨铬渣被两名承运人非法倾倒后，造成附近农村77头牲畜死亡。官方后续调查发现，陆良化工有多达14万吨的铬渣从1989年就开始在南盘江边渣场堆存。
在原环境保护部印发的《重金属污染综合防治“十二五”规划》中，铬和汞、镉、铅、类金属砷一并被列为重点监控与污染物排量控制的对象。铬渣中含有一类剧毒品六价铬，且水溶性好，一旦受雨水冲刷，极易严重污染水体。
其实，九年前“曲靖铬渣案”提起诉讼时，我国尚未在法律层面正式确立环境公益诉讼制度。自然之友的代理律师杨洋介绍，当时心里很忐忑，“不知道案子会不会被法院受理，环保组织能不能做原告。”
案件被顺利受理后，杨洋又发现他们将面临取证难题，“当地政府也觉得敏感，村里有外人来访，他们会格外注意。当时在一个村民家了解情况，突然就冲进来两个人看着，村民马上不敢说话了，这种情况挺常见。”
南方周末曾报道，最初的起诉状中，曲靖市环保局是第三方，递交诉状不久，曲靖市中院致电自然之友建议将曲靖市环保局列为共同原告。理由是，把环保局列为原告取证更容易，由NGO自己取证比较困难。其次，环境损害的评估费用很高，NGO拿不出如此多的评估费，而环保局则可以出大头。
“环保局成为共同原告，对诉讼起到了积极作用。”杨洋说，“在日常环保执法中，他们能发现被告环保不合规的证据，这样一来，我们的证据就变得充足。”
早在2013年1月，原被告双方就经历过一次调解，且已就调解协议的内容达成基本一致，只待法院制定调解书，双方签字后正式生效。但签字当天，陆良化工的负责人没有到法院。杨洋透露，“当时被告的态度并不积极，此后法院多次去做企业工作，都没有效果。”
调解失败后，原告准备对环境污染损害做司法鉴定。但是，环境损害鉴定费用成为最大的拦路虎，鉴定费用高昂导致“曲靖铬渣案”在此后近八年时间中推进缓慢。
“按理想状态，土壤污染案要进行环境污染损害鉴定，将按照鉴定报告评估计算被告需要承担的赔偿费用。”张伯驹说，“相比大气和水，土壤污染鉴定的难度更大，成本更高，一次全面的土壤污染鉴定费用可能高达百万元。”杨洋介绍，“当时我们问了一家检测机构，报价是600多万元，这对于环保组织来说真是天文数字。”
中国政法大学环境资源法研究和服务中心是“曲靖铬渣案”的支持起诉单位，该中心主任王灿发对界面新闻表示，“本案中，鉴定难问题体现的特别明显，自然之友当时仅仅是对污染物进行部分检测收集证据，就已经花费48万元。”
因为污染鉴定难以实施，原告和被告协商后，还曾尝试获得“专家意见”。环境侵权具有很强的专业性与科学技术性，对于环境侵害行为和损害结果之间是否存在因果关系，修复方式和修复赔偿数额等专门性问题，往往需要从专业技术角度作出评判。在本案中，曲靖市中院曾表示接受引入专家意见。
2014年，自然之友联系到中国科学院地理科学与资源研究所研究员廖晓勇做损害评估。不过，“专家到现场取样时又遇到阻挠，最后原告方因为承担不了太贵的费用，样本量较少，最后虽然拿到了一份专家意见，但法院表示比较薄弱，不能全面地反映当地的污染状况。”杨洋说。
2014年后，“曲靖铬渣案”一度处在沉寂状态。也在同年，曲靖市陆良县报送《陆良县（西桥工业片区）重金属污染防治实施方案（2015-2017年）》参加财政部和原环保部联合组织的“中央重金属污染综合防治专项重点区域竞争性评审会”，申报陆良县历史堆存铬渣处置后场地土壤修复治理等6个项目，总投资74408万元，申请中央资金28354.4万元。该方案最终通过评审，项目被确定为2015年重金属污染防治专项资金支持对象。
在国家专项资金的支持下，目前铬渣污染治理的主要部分已经完成，14万吨铬渣山已全部移除。“重新回到调解的谈判桌上，最重要的前提是曲靖铬渣污染场地已基本完成了漫长而艰难的污染治理”，自然之友方面表示。
环境损害鉴定难题仍未解
遇到鉴定难题的环境诉讼案并不少见，杨洋代理的另一件环境诉讼——“恭城山地污染案”也曾遭遇同样困境。
广西桂林恭城一家矿企1988年开始开采铅锌矿，尾矿库建在老虎江的一条源头溪谷中。由于堤坝高度有限，每到雨季，含有重金属残留和化学药剂的尾砂就直接从坝内溢出，污染水源。周边的几个村庄水田已经因此荒废许久，2017年3月，自然之友向桂林市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，2017年4月，法院予以立案受理。
“立案后，我们联系到北京一家做环境损害治理评估的鉴定中心，对方报价大约是190万元，我们凑了很久只能支付60万元。”杨洋说，“这个案子到现在还没结，面临的主要问题也是鉴定内容不细致，导致鉴定结果存在不确定性。”
对于环境损害鉴定遇到的困境，公众与环境研究中心主任马军对界面新闻表示，“从本质上讲，环境污染问题通过公益诉讼的方式来解决，一定会遇到这个问题。”
马军指出，环境公益诉讼中的损害认定专业性很强，又要做到流程严谨，鉴定成本必定会高，而且既然采用诉讼的形式，要有一方承担赔偿责任，赔偿数额又普遍较大，那么证据一定要确凿，耗费长时间搜集让人信服的证据也不可避免。因此环境公益诉讼一般都会出现耗时长、成本高的情况。
2015年新《环保法》实施后，社会组织作为民事公益诉讼的诉讼主体，在开展环境公益诉讼方面得到了快速发展，但环境公益诉讼的高成本也在一定程度上消磨着社会组织提起公益诉讼的热情。
2017年7月，中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律部李娜曾在一次研讨会上透露，以绿发会的一个普通环境公益诉讼案件为例，动辄上百万的投入并不少见，这对非营利性的社会组织而言无疑是一项巨大的困难。当需要评估的生态环境损害问题比较多时，如果都由原告来承担，对公益性质的环保社会组织而言便是雪上加霜。
针对环境公益诉讼中鉴定难的问题，2019年5月，司法部也曾印发《关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关工作的通知》，鼓励引导综合实力强、高资质高水平的环境损害司法鉴定机构在不预先收取鉴定费的情况下，能够及时受理检察机关委托的环境公益诉讼案件，未预先收取的鉴定费待人民法院判决后由败诉方承担。
“这项政策针对的是受检察机关委托的案件，从某种程度上来说，社会组织比检察机关的经济实力更弱，我们也十分希望这个政策能够涵盖到环保组织提起的诉讼。”张伯驹说。
但是王灿发并不看好该项政策的可操作性，“环境损害鉴定成本高，有的案子耗时又久，即便是检察机关提起的公益诉讼，要让鉴定机构做免费检测也是很难的。”
在“曲靖铬渣案”签订调解协议后，2020年7月20日，中国人民大学法学院教授汤维建在检察日报上撰文也提到了公益诉讼领域存在“鉴定难”问题，他提出，“可以建立国家性和公益性的鉴定机构，凡符合条件者均可免费获得鉴定，其成本由财政统一支付，公益诉讼面临的鉴定难题将迎刃而解。”
“这是一种选择，但不一定是最好的选择。”王灿发说，“财政拿钱建立公益机构，不免涉及到建在哪的问题。是建在省一级还是市一级？是由原告地方的鉴定机构来鉴定，还是由被告地方的机构来鉴定？”他认为，要解决环境公益诉讼中鉴定难的问题，还有别的思路可尝试，“比如建立专项基金，从公益诉讼得到的赔偿金中拿一部分出来，放到基金里，凡是提起公益诉讼需要鉴定的，都可以向基金申请，等官司赢了以后，再把这个钱还给基金。”
在目前阶段，王灿发认为，也有更切实、系统的措施来改善“鉴定难”问题。他指出，首先要规范环境司法鉴定机构的收费制度，其次是要多发展鉴定机构，鉴定机构多了以后，充分竞争，鉴定价格才能降下来。在鉴定机构无法快速增加的情况下，可以考虑在全国建立两、三个公益的鉴定机构，它可以有基金会的支持，也可以有政府的资助，但一定要保持中立性，不受任何机构或者部门的控制。
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