摊贩与城管“合作”下的马路治理
2017年11月第一次见张叔时，完全没看出他已经77岁了。他的菜摊摆在马路边，就卖萝卜青菜几样，客人却很多。只见他一边麻利地择菜，一边和挑菜的客人商量着“你那袋菜没多少，别称了。三块一斤加两块钱你全拿走，还行啊？”
张叔的临时菜摊 本文图片均由作者提供
张叔摆摊地点在南京市金陵新村菜场。菜场门口大多是张叔这样的高龄菜贩。退休后本该过着清闲日子，却又闲不住，不顾儿女反对，想办法找地种菜，上街摆摊。
我长期观察发现，他们赶在七点前出摊，八点半到九点间准时收摊。张叔的朋友李姐和她老伴的摊也常驻菜场门口。据李姐口述，“我们早上六点来九点走。下午太阳落山以后再来。差不多每天都来，除了周日，周日我们要去教堂做礼拜”。
这些摊贩还有一个共同特点，收摊后看不出摆过摊的痕迹，有意维持社区形象。张叔收摊时常推着小车装摆摊设备，胳膊挂着装满剩菜的塑料袋，告诉我“垃圾我全部带走，不影响市容”。
摊贩收摊场景
进一步和摊贩访谈后得知，他们按点收摊、打扫摊位，是为了不影响当地城管执法。他们摊位设在金陵新村菜场门口的人行道上，而金陵新村菜场是当地创卫评先进的示范点，重点治理片区。摊贩销售蔬菜活鱼活虾没有正规许可，属于无证经营，容易被查。早上九点当地街道城管巡逻队正式上班，所以摊贩赶在九点前收摊。
这听着像是摊贩为了回避城管的游击战术，但是金陵新村几家并不躲躲藏藏，也不和城管玩猫鼠游戏。相反地，摊贩和城管相互配合，城管不罚摊贩，摊贩也不破坏社区景观。通过这种配合，双方一定限度内都实现了对马路空间的主导权。
摊贩和城管的默契：交流全凭眼神
金陵新村摊贩和城管完成马路空间“交接”时，摊贩不慌不乱。城管来了，也不对摊贩直接干预，就在路中央一站，和摊贩四目相对。见到城管，摊贩配合着不紧不慢地开始收拾菜摊，还不忘和最后一波客人讨价还价。双方没有言语交流，全程互动波澜不惊，没有冲突、没有对抗，似乎已是家常便饭。
我读过的报道和文献没有记录摊贩城管间的这份默契，再加上我发现金陵新村与周围马路城管的执法风格完全不同，更激起了我的好奇心。
金陵新村一街之隔的人行道上，无证占道的流动摊贩被城管高声驱逐，紧邻的固定摊贩营业点，固定摊贩每年需要缴纳八千到一万不等的许可费还需要申请许可证和健康证。但金陵新村的张叔、李姐几家在没有申请许可，还能与城管和睦相处，被城管默许上班前下班后占街摆摊。这份默契何以形成，是我试图解开的谜题，也是相关学术文献的盲点。
学术研究中，马路摊贩属于“非正式经济”（informal economy）范畴的问题，在经济学、政治学、地理学等多个领域有丰富的学术讨论。不少国际研究专门讨论中国的流动摊贩治理政策。中国摊贩基数大，治理难度高，且城市化现代化进展快，马路摊贩的治理政策在不断演变，因而中国流动摊贩治理的经验对其他国家很有借鉴意义。
最近一次大方向的相关政策转型是在2007年，由上海率先解禁流动摊贩，并在城市中为摊贩划定专属地块，确认摊贩合法地位。广州、重庆、南京等地纷纷效仿。城市管理者的出发点是通过合法化，正规化，让城市更加包容马路经济。
但针对上海、广州、南京等地政策，学者们指出一些局限。譬如正规许可总量有限，摊贩除了比拼生意还要争许可证，扰乱了原有的马路经济生态；又比如规划的持证摊贩区位于城市生意寥寥的边缘地带，导致摊贩坚持在热闹的城市中心无证经营。这些政策局限反映了宏观规划实施到微观城市社区可能水土不服。
我在金陵新村的调研结果却发现，当地摊贩和执法人员打破正规政策的界限，形成“非正式”、接地气的合作机制。由此衍生一系列疑问：马路摊贩治理政策的实施有什么空间差异，为什么城管摊贩的默契和配合只在有些社区能形成，这和社区的社群构成和历史背景有什么关联？
为失地农民的社区建设开放马路空间
学术文献讨论了马路摊贩治理的弹性制，并提出柔性治理，模糊性治理等概念，用以概括政策规范在实施过程中的人性化考量。不过我认为模糊性治理这样的措辞意指模糊，不能明确解释为什么城管对摊贩“选择性”地宽容。
深入实地调研，我发现在金陵新村城管与摊贩间的默契，与其所在社区的社群构成和土地转型历史有关。在金陵新村菜场摆摊的菜贩居住在菜场对面的小区, 而这个小区是拆迁安置小区，摆摊的几家人都有家属曾是那片土地的农民，在征地拆迁以后搬进了小区楼房。
一次菜贩收摊后，我和他们一起进了小区继续访谈。卖青菜的王阿姨对小区几十年的变化特别清楚，回忆起土地的过去历历在目：“我们这里以前是奶牛场，养奶牛的。各家各户也有地有田，你随便指一块地，我都能说得出来以前是谁家的，种什么，归哪个生产队管”。
不过王阿姨聊到自家的经历有些气愤，“我家以前土地面积很大，牛棚、猪棚、鸭棚都有。我两个儿子呢。结果征地拆迁时只赔了两套房，自己还得贴钱，我们当时那么大的住房面积都浪费了……”
受访摊贩一致反映，南京市的征地拆迁安置政策在2000年前后几年内变化很大，“征地征得早的赔，征得晚的赚”。王阿姨家是1992年征地，2000年拆迁，没赶上好政策，也没保住自留地。“我们当时征地的时候对政策根本不了解，太老实了吃了亏。街道也知道我们这些征地征的早的穷。”
我在该区城管局在当地派出单位了解的情况印证了王阿姨的观点。接受访谈的两位城管执法员解释说拆迁安置小区住的“原住民”多，他们在征地拆迁过程中得到的赔偿有限，失地上楼以后就业机会不多，所以原住民会去街道讨说法，而街道也会要求城管配合，想办法支持原住民谋生，比如默许他们在城管执法时段以外上街摆摊，也为被征地家庭就业困难的年轻人解决就业问题，有些被安排进城管执法队伍做协管员。
综合摊贩和城管部门的反馈，摊贩城管相互配合，可以视作加强拆迁安置小区的社区建设，促进社区关系修复的多方努力。和城际迁移的流动摊贩不同，金陵新村菜场的摊贩是土生土长的失地农民。他们在粗放的城市化进程中失去了土地，也就失去了生活的根基，再加上过了退休年龄，很难通过再就业的方式融入城市。于是，他们在城市中寻找土地继续耕种，上街摆摊卖菜，不仅是为了谋生，更是以熟悉方式在陌生环境重建与土地的联系。
为了补偿失去土地的农民，街道特意嘱咐城管对他们网开一面。立足社区建设的摊贩治理方式，为在现代化工程中，落后时代脚步的失地老人创建容身之处。
引导社区建设向正规化过渡
失地农民在城里种地卖菜的现象并不罕见。一项调用“中国家庭追踪调查CFPS项目”数据的分析发现，被征地人口处在劳动年龄且继续务农的比例近乎占样本数据一半。
在南京，我还在金陵新村以西的拆迁安置小区石城新区中发现不少失地老人坚持种菜。石城新区老人告诉我，他们以前是周边村子的农民，征地以后搬进了小区楼房。没有自留地，于是他们想了办法去小区后山人迹罕至的公园“开荒”。
公园被开荒的土地本属于公共用地，但因为位置偏僻外来人少，小区老人开垦种田几年了没人阻止。园内本来一块无人问津的碎石地，被二十几户人家分区改造成了菜园，种菜大户们还搭了储存农具的工棚。菜地成了老人们主要的社交场地，老人早晚在菜地里忙碌，边干活边拉家常。和这番热闹景象对比，小区里安静许多，白天几乎不见人影。
公园开荒后的菜地
老人开荒的菜地还不止这一处。小区紧邻的建筑用地上种满了蔬菜，大部分老人说种的菜要么家里吃要么送人，实在消耗不完的才去菜场的小巷子里卖，因为巷子只有本地人没游客不影响城市形象，也没人插手管理。巷子边上的菜场老板也说，“这是本地农民自己种菜拿来卖的，我们象征性收一块钱，让他们在菜场门口摆地摊”。
小区外建筑工地上的菜地
与金陵新村相似，石城新区的失地老人种菜卖菜的活动也得到了本地管理者的体谅和包容。但需要注意的是，没有政策许可，失地老人暂用的土地，和他们围绕土地的经济活动都没有长远保障。况且市民在城区见缝插针开辟的菜地，没有经过土壤检测和环境测评，存在食品安全风险。举个例子，建设工地附近的土地有大量建筑粉尘沉降，就不适合做耕地。
既然“被城市化”的失地老人，对种地有坚持和热情，与其让他们冒着食品安全和环境污染的风险“开荒”，不妨在他们的社区里，创建可供耕种的专项土地。这样既能确保他们的食品安全，减少环境污染，还能促进绿色生态的城市景观建设，加强城市居民的自然教育。具体政策举措可以借鉴成熟的“社区农园+农夫市集”模式。
社区农园是帮助城市居民实现“田园梦”的公益性项目，在欧洲和北美城市比较普及。举个熟悉的例子，加拿大多伦多有60多个社区农园，全由社区居民自行创建。市民想种地有一套标准申请流程：首先号召五个以上的市民组建志愿团队，负责社区农园的设计和维护。然后由志愿者选址考察，检测土壤，并提出满足政府规划的设计方案。申请成功后可免费获得土地，而社区居民可以向农园志愿团队申请一小块土地，种菜养花，并与园内其他“地主”共同维护农园。
不少农园土地在改造前是没有人气的荒地，改造后，不仅美化了社区景观，还为社区邻里创造了社交空间。当然，最重要的是居民可以从农园收获新鲜健康的蔬菜。在允许销售的市场农园种地，收获的蔬菜可以通过农夫市集等渠道出售。
社区农园的模式近几年在中国成功推广到上海等城市。据报道，上海的四叶草堂等公益组织已经协助在城市中建设了超过50个社区花园，可见这种模式在国内城市的发展潜力。城市化和现代化仍将是中国未来发展的主要动力。城市化过程中不可避免地会有务农老人失去土地，形成类似金陵新村的拆迁安置小区。
在拆迁安置小区植入社区菜园和农夫市集，既能重筑失地老人的精神家园，减少对城市公共绿地的占用，也能让附近城市居民买到新鲜的放心菜。如何部署社区菜园和市集，引导失地老人安全环保地使用土地，是值得城市管理者思考的问题。
[文中人物、金陵新村和石城新区均为化名。文中数据和访谈内容整理自作者在2017年与“The Hungry Cities Partnership”（饥饿城市研究课题组）合作完成的南京实地调研。作者代宁系加拿大滑铁卢大学地理学方向博士研究生。]
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