把制度创新纳入地方发展考核
□王丽荣田珍都
从当前经济发展现实需求来看,制度创新是突破困境、转型升级的关键所在。
实现新旧动能转换,既要靠市场主体自发行为,更要靠政府加强制度创新予以引导和保障
当前,各地高度重视推动产业结构调整、生产方式改变。而要实现这些目标,主要靠新旧动能转换。而要实现新旧动能转换,既要靠市场主体自发行为,更要靠政府加强制度创新予以引导和保障。无论是发挥市场在资源配置中的决定性作用,还是更好发挥政府作用,都离不开制度建设。没有有效的制度设计和切实贯彻执行,新发展理念就无法落地生根,经济也就无法转型升级。现实中,一些地方政府在推进新旧动能转换过程中,并没有认清政府究竟应该抓哪些工作,而是眉毛胡子一把抓,结果是干了很多企业该干的事情,而属于政府该做的事情却没有做或没做好。
制度创新的本质,是消除一切不利因素,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。至于具体内容,概括来讲,就是要建立健全统一开放、负担合理、公平竞争、监管有效的市场体系。统一开放是指资源要素能够实现自由配置,产品和服务自由流通,打破地域壁垒；市场准入门槛合理,企业登记、注销手续简便；价格机制合理,充分反映稀缺程度和成本。负担合理是指企业税收负担等合理,制度性成本最小化,经营成本较低、有利可图。公平竞争制度主要指不同所有制企业一视同仁,不论是银行贷款还是土地供应。监管有效主要是从消费者角度讲的,是指严厉打击违法违规行为,打造良好的市场消费环境。目前来讲,这些都是薄弱环节和重点难点,需要着力加以解决。
思想认识因素、利益因素以及原有的体制机制惯性,导致一些地方制度创新乏力
影响制度创新的因素很多,主要有思想认识因素、利益因素以及原有的体制机制惯性。
把新旧动能错误等同于新旧产业,导致一些地方政府只注重抓新产业,而忽视制度建设。一些地方和领导干部一提到新动能,就只谈新产业。实际上,两者并不完全等同。一方面新旧产业并不完全等同于新旧动能。新动能既表现为新产业、新产品、新业态、新模式,也表现为用新技术、新模式改造的传统产业。正因如此,新兴产业和传统产业都可以是新动能。另一方面,新产业的健康可持续发展、传统产业的转型升级,都依赖于有效的制度建设。制度是管根本、管长远的,及时清理废止无效制度,加大有效制度创设供给,根据市场和企业需要打造优良的制度环境,是推进“双招双引”、加快新旧动能转换的重要前提和保障。
对政府与市场关系的理解简单化庸俗化,导致一些地方在制度建设中思路错误。新旧动能转换过程中的制度建设,本质上是理顺政府和市场的关系。政府固然要降低市场准入门槛,减少和避免对微观市场主体的直接干预,最大限度降低企业制度性交易成本,最大限度提高政府公共服务效率和质量,但决不意味着政府权力越小越好。对于该管的,要管起来、管到位。新业态、新模式之所以能在中国快速发展起来,与政府包容监管有关,但市场秩序中存在的一些问题,如信用体系薄弱、假冒伪劣多发等,也与政府监管职责不到位有关。市场经济的繁荣离不开健康有序的市场秩序,市场秩序混乱会导致劣币驱逐良币,市场主体就会缺乏动力进行创新。
对制度创新的目标理解把握不准确不到位,导致具体制度建设走样变形。制度创新的目标,是为了促进生产力发展,促进社会公平正义。然而当前一些制度建设严重偏离这一目标。比如,科研经费管理制度方面,仍然“重物不重人”,购买物品、设备、差旅等费用可以报销,但课题负责人劳动付出却没有任何经济报酬。实际上,课题负责人在完成课题过程中付出了脑力劳动,理应得到回报。又如,对企业创新的财政补贴,由于补贴政策科学性不强,导致个别新行业出现过剩,一些企业专门靠赚取补贴生存。一些所谓的科技创新或专利,纯粹是为了骗取财政补贴,根本无法转化为产品。之所以出现此类问题,一个重要原因是相关部门思想认识落后；另外一个重要原因是缺乏客观的第三方评价,导致一些“不合时宜”“花拳绣腿”的政策反而打着改革创新的旗号招摇撞骗。
推进制度创新的魄力和责任心不强,导致制度建设滞后,适应不了新形势发展需要。在当前全面深化改革的关键时期,需要有破有立,凡事从事业发展大局出发,敢于改革创新,勇争一流。但一些部门和个人对于应该鼓励支持的事情,对于完全符合中央文件精神的事情,对于事关企业和百姓切身利益的事情,却无动于衷,且美其名曰“没有具体政策”。这类事情往往与其自身利益关系不大,实则是“事不关己、高高挂起”“尸位素餐”。如果不对这类行为进行惩处,则很难形成较强的外在压力,推动抱有懒政思维的部门和个人积极行动起来。同时,一些考核评价机制不合理,也制约了相关部门和人员进行制度创新的积极性,使其不敢作为。一些部门只满足于制度有没有,至于制度是否符合客观事物发展规律、是否有利于调动一切积极因素,则满不在乎、无动于衷,从而使一些制度反而成为事物发展的严重桎梏。
制度的执行力度不够,导致一些创新制度形同虚设,制度执行效果大打折扣。这方面问题比较多。比如,行政审批方面,一些放管服措施并没有落实到位。一些政府部门没有实现数据共享,“一窗受理、后台分类审批、一窗出证”在许多地方还仅仅挂在口头上、停留在汇报材料中,没有落实到实际工作中。又如,产权保护方面,知识产权保护不到位情况较为严重,违法成本低、维权成本高问题非常普遍,严重打击了企业创新积极性。制度执行力不够,一方面与工作推进机制不力有关。一些重大改革事项的推进需要地方主要领导亲自挂帅、亲自指挥,对于如何操作应作出明确具体指示,并勇于承担责任,单靠部门协商有时很难推进。另一方面与个别部门、既得利益群体竭力维护自己利益有关。改革是利益的再调整,一些部门或群体为了不让自己利益受损,会以各种冠冕堂皇的理由,大力阻挠具有创新举措的新政策落地生根。
对地方、部门的考核评价,应以上级文件精神实质为主,而不能死死盯着具体条文,否则制度创新就难以获得相应空间
推进制度创新,关键是把制度创新纳入对各级党委政府的考核之中,明确制度创新考核的具体内容、要求和评价标准体系,推动形成有利于制度创新的政策体系。
把制度创新纳入地方发展考核。当前我国正处于新旧动能加速转换期,各地之间发展差距是缩小还是扩大,主要取决于制度创新。因此,对各地的经济发展考核既要考核经济发展指标,也要考核制度建设情况,并且制度建设考核分值应高于经济发展指标分值,以避免个别地方只顾眼前经济发展,而忽视长远制度建设。
明确制度创新重点。当前应在以下方面用力:一是产权制度。既要对不同所有制实行平等对待,也要谨防以建立健全产权制度为名,瓜分国有财产,或变集体所有制为个人私有制。要加大知识产权保护力度,着力破解维权难问题。二是人才保障机制。各地应建立客观公正的人才吸引、奖励政策,切实做到按实际能力评价人才,坚决改正“以帽取人”做法。三是科研制度。要建立公平公正、科学合理的科研项目竞标机制。探索政府直接购买科研成果。四是财税金融机制。建立财政对所有行业、项目公平补贴政策,防止政府选择技术发展方向、选择企业项目等,避免造成不公平竞争和产业歧视。降低社会资本举办金融机构的准入门槛,大力发展中小型金融机构等。
加大制度执行力。好的制度能否取得实效,执行力非常关键。一方面要建立客观公正的政策评价体系,绝不能让政策制定者搞自我评价,而要让利益相关方也就是企业和居民来评价；要更多采取匿名方式,以获得更加真实的评价。另一方面要建立健全与制度执行相关的干部晋升制度。党政干部的提拔要紧紧跟工作业绩相挂钩,让干事者、敢担当者有前途,让不敢创新不愿创新、不认真执行制度者挪位或降职。
建立健全鼓励制度创新的评价标准。一个地方或部门是否能够坚持不断进行制度创新,与当地的评价标准密切相关。鼓励制度创新和不鼓励制度创新的评价标准的分界线在于,对地方、部门的工作审查,是以上级文件具体条文规定为准,还是以上级文件精神为主。如果把上级文件具体条文作为检查标准,本地本部门就难以有较大创新。地方或部门为安全考虑,就必然会以现有具体政策为依据,不敢越雷池半步,当地制度建设就不会走在前列,对于其他省份已经实施且富有成效的制度也不敢借鉴,只能永远落后。从国内制度创新发达省份来看,评价地方工作主要依据中央文件精神实质,而不是死死盯着具体条款,这对我们推进制度创新有很强的借鉴意义。
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