立案登记制下如何实现诉权保护与滥诉惩治之平衡

国内学者多将国家赔偿诉讼定义为一种特别诉讼形式，虽然通常适用行政诉讼或民事诉讼程序，但其既不同于普通的民事诉讼，也非一般意义上的行政诉讼。国家赔偿诉讼的立案是法院受理国家赔偿案件的开始，即由当事人以符合法定形式的起诉启动国家赔偿诉讼程序。

一、实践考察：典型案例折射诉权保护力度把握面临考验

2015年 5月立案登记制实施首月，S 省国家赔偿案件立案57件，与去年同期 12件相比，虽案件总量增长不大，但同比增长率高达375%。

再结合 W 市近五年的国家赔偿立案数据：2010年受理国家赔偿案件1 件，2011年 4件，2012年 0件，2013年 0件，2014年 1件，2015年截止到5月底共3件，其中实施立案登记制之后的5月份立案2件。2010年至2014年这五年期间，平均每年受理国家赔偿案件 1.2件，而2015年 5月 1日立案登记制实施后一个月内即立案2件，远远高出往年的平均立案数量，立案登记制作用较明显。

其中，请求人孙某以 W 市W 区法院在执行民事裁定书的过程中采取粗暴违法行为造成请求人工厂物资设备丢失报废为由，向W 市中院申请国家赔偿，中院于2015年 5月 5 日收到国家赔偿申请书后，当日出具诉讼材料收取清单，加盖法院专用章，并转交国家赔偿委员会审查，5月 12日立案。

孙某曾于2014年 11月 21日向W 区法院申请国家赔偿，因区法院受理满2个月未作答复，诉至中院。中院收到申请后，经审查发现孙某曾于2008 年基于同一事由向中院申请国家赔偿，故未予受理。请求人不服，向S 省高院提出复议，高院维持了中院不予受理的决定。后请求人于2011年 5月 16日又以同一事由向中院申请国家赔偿，中院认为其属于重复诉讼而不予受理。2015年 5月 5日，请求人以立案登记制为契机，再次向中院申请国家赔偿并声称要上访。鉴于孙某情绪激动，拒绝沟通，该案被移交W 市中院赔委会审查处理。

当事人基于同一事由申请国家赔偿历时八年未得立案，借助立案登记制实施后“有案必立”的舆论趋势得以立案。笔者认为本案有勉强立案之嫌，立案登记制的实施，目的是保护诉权，使符合立案条件的案件皆可以不受干扰地进入诉讼程序，而非将不符合立案条件的案件放入法院。实际上行政赔偿案件的立案审核内容基本无变化，都需要进行受案范围、申请人资格的审核，区别在于对符合立案条件的案件提出了当场立案的要求。而刑事赔偿除了前述变化之外，删除了对是否符合法定起诉期限的限制，但仍需审核是否属于受案范围、当事人资格、赔偿义务机关先行处理或者逾期不作处理的证明。

二、理论探源：“倒 U 型假说”提供平衡理论支撑

美国经济学家库兹涅茨所提出的“库兹涅茨曲线”(“倒U 型假说”)是发展经济学中的重要理论，后被社会学发展扩展，引申内涵为：过强或过弱追求某一动机，反而会产生不利影响。该理论类似于天平说，寻求天平两端的平衡进而实现保护诉权与防治滥诉整体目标的最大化，其实也反证了“倒U 型假说”理论，即过于追求对诉权的保护(诸如不该立而立)或者过去追求对滥诉的惩治 (诸如变相剥夺当事人诉权)，都会对司法工作产生不利后果。

三、路径构建：实现滥诉惩治机制与诉权保护共重

基于尽最大努力保护诉权的立案登记制，虽有对滥诉惩治的原则性规定，但鉴于我国目前公众对司法的认知，对滥诉的认定与制裁易受到公众的攻击，致使保护诉权力度大、惩治滥诉胆量小，无形中诉权保护与滥诉惩治趋向失衡。基于此，弥补失衡的路径应为尽最大努力保护诉权的同时，构建滥诉惩治机制，在对滥诉行为作统一界定的基础上，适当加大惩处力度。

(一)保护诉权：完善多元化解决纠纷体制。法律是权利救济的最后一道防线，但司法非万能，它只能解决法律范围的问题，只能为符合起诉条件的案件敞开救济之门。从司法资源的有限性讲，若只要起诉即可将长期遗留问题转为行政诉讼或国家赔偿诉讼，对其他正常行使诉权的当事人也是一种损害。建议法院对待不符合起诉条件的当事人要以纠纷的解决为目标，为当事人提供寻求其他救济途径的可行建议，实现诉权保护主义的实践延伸。可与仲裁委、公安机关、行政复议机关等沟通协调，建立各部门联系人制度，细化联动流程，于立案窗口提供电子滚动信息板、宣传板或纸质宣传册，将相关职能部门职责、窗口地址、联系方式等予以公开，便利当事人针对不同起诉情况，审慎选择最便捷并富成效的解决途径。

(二)惩治滥诉：借鉴澳大利亚滥诉惩治体制。澳大利亚新南威尔士州2008年颁布实施《滥诉程序法》，逐步加强司法管理，加大对滥诉的惩处力度。但鉴于我国的司法现状，为规制滥诉单独立法的法治环境尚不成熟，故可借鉴澳洲模式，由最高人民法院发布《关于规制滥诉若干问题的规定》，与《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》相对应，对滥诉的界定与惩治予以规制。

第一，统一滥诉认定标准。滥诉的认定标准不应局限于立案阶段，而应扩展至审理阶段。对滥诉的认定与惩治是把双刃剑，在有效惩治滥用诉权行为的同时，也容易陷入剥夺当事人诉权的逆境，为防止法院以滥诉为由任意拒绝立案，对滥诉的认定宜以实体审为导向。立案阶段的滥诉认定标准：如果没有合理理由恣意频繁提起诉讼、申请，经法院释明后仍以相同事由坚持提出诉讼、申请，或者被某一法院拒绝立案之后，重复向其他法院提出相同诉讼、申请的，可由法院作出滥诉处理决定。法院之间建立立案信息共享系统，以便及时掌握有滥诉嫌疑的当事人在其他法院的起诉情况。审理阶段的滥诉认定标准：无理拖延诉讼、骚扰法官及其他当事人、为达到其他非法目的滥用诉讼程序的，法院可以对其作出滥诉处理决定。

第二，滥诉认定程序的启动。立案阶段对滥诉的认定与处理，由法院依职权启动，并赋予当事人陈述、申辩以及听证权利，以做到程序公正。审理阶段，除了法院有权启动滥诉认定与惩处程序之外，涉案其他当事人亦可向法院提出惩治滥诉的申请，申请书中需载明当事人身份、主张对方滥诉的事实及理由并提供相应的证明材料，该阶段的滥诉认定需经过实体审查。如在滥诉认定程序启动之前，诉讼已进入审判程序，则裁定中止诉讼，待滥诉认定与否的结果出现后再进一步处理。

第三，有权作出滥诉认定的主体。结合我国法官员额制改革现状，宜赋予各级法院审判员以认定滥诉的权利，司法辅助人员由于审判经验、专业知识等方面尚需提升，暂且不宜赋予滥诉认定权，以最大限度地保证滥诉认定过程中的程序正义。

第四，滥诉处理决定的效力。一旦法院对起诉人作出滥诉认定，该起诉人及其诉讼代理人之后的起诉将受到更为严格的限制，如限定其之后的起诉需提供更确凿的证明材料、一定时间内禁止提起类似起诉或申请、处以罚款或拘留等。且不同级别的法院作出的滥诉处理决定，对该当事人以后起诉的限制力也不同。

第五，认定滥诉后的通知与公告。法院作出滥诉认定后需按法定程序在法定期间内予以通知和公告，并向上一级法院备案。公告期间不影响滥诉认定效力以及由此产生的处罚与执行。

第六，当事人的救济途径。当事人对被认定为滥诉不服的，可以自收到认定通知后15日内，向作出认定法院的上一级法院申请复议，上一级法院认为下一级法院作出的滥诉认定错误或明显不当的，可以予以撤销，但是不影响原审法院或者其他法院对该当事人再次作出滥用诉权认定。若法院作出的滥诉认定与处理决定因违法或明显错误被撤销，当事人可以申请恢复名誉、赔礼道歉、返还罚款及利息，被拘留的可申请国家赔偿等。

宫凡舒

★★

国家赔偿审判专栏

本栏目由省法院赔偿办与《审判周刊》编辑部合办

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