李铁谈户改：取消落户限制会让城市的负担更重吗？

澎湃新闻 2021-03-25 20:00 大字

“十四五“规划和2035年远景目标纲要提出，到2025年，常住人口城镇化率提高到65%。

3月4日，山东省政府新闻办在发布会上表示，“十四五”期间，山东将实施经常居住地登记户口制度，充分尊重城乡居民自主选择定居的意愿，按照“宜城则城、宜乡则乡”原则，全面放开城镇落户限制，取消其他前置条件和附加限制。

此前的2月23日，江西省发布《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的实施意见》，全面放开江西全省城镇落户条件，只要在江西省内拥有合法稳定住所（含租赁）或合法稳定就业，即可在江西省域内落户，取消参加社保、居住年限、就业年限等限制，成为全国首个全面放开落户限制的省份。

城镇化在继续推进，伴随改革的许多问题也受人关注。更多农民转为市民，是否会产生新的城市问题？是否会抬升城市房价？城市的公共服务是否跟得上？

在“十四五”规划和2035年远景目标纲要（下称“纲要”）获得审议通过的节点。《财经》记者专访了独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁，聚焦人口持续流入后的城市治理问题。本文为户籍制度改革系列专访的第三篇。

不同人群的落户愿望并不相同

《财经》：2019年，中国的常住人口城镇化率为60.58%，而户籍人口城镇化率仅为44.38%，约16%的差距其实涉及超过2亿人口。城镇化的目标就是要推动这2亿多人在城镇落户？

李铁：对于农民工来说，目前在就业地长期定居的想法其实并不迫切。能否落户只是原因之一，生活成本的压力才是他们必须考虑的长期因素。

我们可以把流动就业的人口划分为以下几类：流动就业的农民工；从事自主经营的小业主，包括一些由农民工内的精英演变成的中小企业主等；城镇间的流动就业人口。其中能够在人口流入城市长期定居，并且有能力购买住房，同时能承受当地生活成本压力的，只能是后两类人口。

而绝大部分在工业企业和服务业流动就业的农民工，他们的收入也就月均几千元，同时还要承担生活成本，以及子女的教育成本，在特大和超大城市，这种压力对他们来讲可想而知。所以从现实的角度出发，如果没有任何政策支持，他们在流动就业所在地长期定居的愿望并不十分迫切。他们的选择基本上是遵从理性。如果落户无望，还涉及到未来的养老问题谁来承担。

现在很多政策的出发点，其实并不是一定要让所有的人都在都市圈地区和人口流入地区落户，而是把选择权交给流动就业的各类外来务工人员。我认为，同时应该向他们提供在都市圈或者是大城市周边的低成本生活空间。

《财经》：按照你的观点，流动就业的农民工和后两类外来人口的实际需求是不一样的，如何处理这种差异？

李铁：在推进城镇化政策的过程中，应实现稳步有序，需要激发潜力还是后两类群体，即自主就业的农业转移人口和城镇间流动就业人口。他们中的很多人，已经在就业地生活十几年甚至几十年，有足够的能力在就业所在地长期定居，同时也可以通过落户刺激他们的消费和投资潜力。

流动就业的农民工也要考虑未来的长期定居地。因为他们有子女教育和养老问题，而且在家乡还有宅基地、承包地和住房等。回到家乡创业、从农村搬到家乡县城均是一种现实选择。当地的生活成本和乡土社会关系，往往更为符合他们的现实预期。

正是因为如此，城镇化政策并不是一刀切地所谓全面放开落户，还是要尊重现实规律，通过放开和放宽落户限制，主要解决亟需通过落户实现长期定居愿望的那部分外来人口需求。这无论对于城市启动消费和投资来说，还是对这部分外来人口的未来发展来说，都是至关重要的。

城市人口增加会推动公共服务投资

《财经》：2017年的“人才争夺战”到如今的“抢人大战”，有人说各城市已经从“抢人才”变为“抢人口”？

李铁：所谓“抢人大战”应该还是抢夺人才。对于农业转移人口，其实城市并没有“抢”的动力，顶多只是允许他们落户。各城市出台的“抢人”政府涉及的是有学历的人口，甚至根据不同的学历条件和人才条件，在落户时还有购房补贴等优惠政策。此外，目前放开落户限制的省份和城市主要集中在中西部地区的地级市以下。绝大部分省会城市和人口流入地区的各类城市，几乎都没有放开落户限制，甚至在一定程度上通过积分落户条件，反而强化了落户限制。

《财经》：人口流入地区如果放开落户限制，是否会面临公共服务资源不足的问题？

李铁：曾经有一些城市试图放开外来人口落户政策，而且不设其他条件，但是从全国层面看，仿效者并不多。因为放开之后，确实存在公共服务资源供给不足的问题。特别是中小学教育和医疗服务资源，还涉及到未来可能存在的社保供给问题。

我接触过一些城市市长，他们谈到外来人口落户的问题时，都表示明显感觉到财政支付的压力。例如东部的某个城市，因为外来人口占比较大，农民工和外来人口子女教育问题比较突出。因此这个城市从中西部地区聘请了许多年轻教师，缓解教师资源供给不足的矛盾。但在政策上，这些年轻教师与当地户籍人口仍然存待遇差别。据这个城市的市长说，这些教师在当地工作期间，与当地户籍人口的教师同等待遇，但是退休后还是要回到家乡去领养老金。

类似这种在全国经济发展名列前茅的城市，对待稀缺的教师资源尚且如此，更别说如何对待农业转移人口了。从当地城市管理者的角度出发，解决农民工子女教育问题，是留住这些劳动力的一个重要手段。因为劳动力是城市竞争中必不可少的条件。但是，由于农民工的就业年限有限，因此各地在制定政策时，大多考虑的是短期利益，以及当下的财政支付能力，很少会去考虑未来的人口结构问题。这是人口流入地区普遍存在的现象。而且在人口流出的绝大部分地区，农民工子女的教育问题很多是通过民办学校来解决的。也就是说这些学校实行的是收费教育，政府在一定程度上给与补贴。

《财经》：如果公共服务资源确实供给不足，那进入城市的人越多，城市的负担岂不是越重？那为什么还要推动户籍制度改革，放开外来人口的落户限制？

李铁：其实，城镇化的主要政策出发点，就是通过完善落户政策带动国内的消费和投资需求，促进内循环。其中，增加公共服务投资应该是重要内容之一。那么，在公共服务投资上，到底是选择投在农村还是在城市？显然，鼓励农民进城，在城市集中投资教育和医疗等公共服务，会大大提高投入的效率和效益。

从这个角度就可以理解，通过城市化的过程，可以解决长期以来中国公共服务供给能力严重不足的短板。当前，中国的城市公共服务供给严重不平衡，体现在城市间、区域间和城乡间，其中差距最大的是城乡间。过去几十年，中国通过努力解决了1亿人的贫困问题，未来缩小区域差距和乡村振兴的重点，就是要缩小公共服务的差距，实现均等化，这是政府必须要做的事情。

简单来说，城市人口增加，当然会给公共服务供给带来压力，但也会带动公共服务和基础设施建设的投资。通过城镇化，促进公共服务投资的增长，促进公共服务供给的相对均衡，应该是农民进城带来的一大利好。

农民进城，是否会引发新的城乡问题

《财经》：城市人口增加，不少人会担心产生新的城市问题，比如可能引起房价上涨，这种担心有必要吗？

李铁：城市人口增加带来房价上涨是必然趋势。因为人口增加一定会导致土地需求的增加，从而带来价格上涨。在世界城市的发展规律中，城市人口越多，中心城区房价越高。

但需要认识到，中国的城市房价上涨有其特殊的规律。例如城市的优质资源越多，基础设施建设越好，就业和寻租机会越大，房价上涨得也就越快。主要原因是中国城市的等级管理体制。当然也是因为这种等级管理体制，加快了人口聚集，城市发展规模越来越大。

但是，哪里农民工聚集得多，并不见得哪里的房价上涨就快。例如珠三角和长三角很多城市，包括建制镇，外来人口占比很高，但是并没有带来房价的大幅上涨。原因就是农民工就业的地方大多是工业的聚集区，周边的基础设施、公共服务以及环境条件等，与特大以上城市的主城区有较大的差距，因此房价不可能很高。

当然我们并不否认，人口流入地区经济发展水平高，就业机会多，财政能力较强，会带来基础设施建设和公共服务水平的提高，同时，农民工加快进城可能会带来住房需求的增长，进而影响到房价。

从政府的角度，可以通过城市辖区空间布局调整，增加租赁住房建设或者是增加住房供给等方面平抑房价。

《财经》：城市问题是可以避免的吗？

李铁：只要一个城市聚集大量的人口，都会产生城市问题，这是全世界城市发展中的普遍规律。实际上，从城市诞生的那一天起，城市政府最重要的功能就是如何解决城市问题，我们通常称为城市治理和城市管理。前者强调政府和社会双向解决问题，同时更多地强调政府的管理和服务两个方面；后者则是更多的通过规范化的制度设计和城市规划，按照法律赋予城市政府的职能，通过管理来防范城市可能出现的问题。

因此，无论是农民进城还是城市的人口出现大幅增长，都会产生城市问题。可以说城市的问题产生和解决是城市存在的常态，也是城市发展、进化和演变的规律性过程。

《财经》：那这些城市问题该如何解决呢？

李铁：解决城市问题的方法，无论是基础设施建设、公共服务资源供给、环境、交通拥堵，还有城市的空间格局变化等，不同的国家有不同制度设计。但是普遍遵循的规律就是如何更好地按照市场机制来合理地配置资源，以及如何通过长远的规划和减少行政主观的短期意志，实现城市的可持续和绿色发展。

在这个过程中，一个最重要的前提是以人为本。外来的务工就业人口，无论是农民还是城镇间流动人口，他们实际上都是城市的居民，都在为城市的发展和建设做贡献，甚至说城市已经离不开他们的就业和服务。按照公平的原则对待他们，解决他们的落户问题和长期平等的公共服务问题，就是城市应该且必须要解决的，而不能把这个作为城市落户限制的借口。

《财经》：还有人担心，大量农民进了城，会让农村“空心化”？

李铁：这种担心显然是多余的。在全世界城市化的发展过程中，最重要的变化就是农村人口减少，发达国家城市化率普遍在80%以上。中国才刚刚超过60%，而且户籍人口城镇化率才45%。事实上，只有农村人口减少，才能实现中国的现代化目标，这是中国城市化发展最重要的中长期目标。至于在农村出现的老龄问题、留守儿童的教育问题以及妇女承担农业劳动问题，都会随着户籍制度改革的政策落实得到相应的解决。

所谓的农村“空心化”，无非就是人口减少，大量的房屋闲置，部分土地撂荒，所有这些都与城镇化各项制度改革相关。一旦农地和宅基地的流转和相应的制度保障得到落实，农业的适度规模经营就会实现，效率就会提高，农村的闲置住房、宅基地以及其他集体建设用地就会得到充分利用。这不是空心化，而是大趋势，是社会的进步。