我们为什么要担心美国日益恶化的国家财政危机？
文 | 李超民（上海财经大学经济史学系教授、博士生导师）
2020年2月下旬纽约股市突然剧烈下挫，黄金和大宗商品市场高幅度波动，这种情形迄今已持续近三个月；与此同时，美国登记失业率升至3000万人以上，并持续近两个月，大批企业倒闭，也有不少企业、农场销毁农产品的报道，显现出传统的资本主义经济危机的特征。以上种种迹象，实际上宣告美国自2007-2009年大衰退之后的增长期结束，新一轮经济危机爆发。但这种危机背后，实际上是美国已经酝酿已久的国家财政危机的大爆发。
自新冠疫情爆发迄今，美国财政部已经先后实施了四轮财政救助与经济刺激政策。至今已经向美国经济和居民部门注入了3万亿美元的财政资金，而新一轮1万亿美元的财政救助方案正在酝酿之中。联邦财政债务总额已达25万亿。与此同时，美国联储宣布无限制购买美国公债以及抵押贷款支持证券。
此次财政危机酝酿已久，自2008年金融危机结束，尤其是共和党政府上台三年多来，美国财政资源快速透支、实质能力严重下降、财政金融风险累积过快过高。据美国官方统计，从2008年底到2019年底，由国内外公众持有的美国国债已增加了三倍，国会数次提高债务上限以避免“违约”责任；从2008年底到2020年4月，联邦债务占GDP之比净增加1.5倍。按照报告期之前的预算，2020年联邦赤字将增加1.3万亿美元以上，严格限制口径的联邦赤字率将达到GDP的4.6%，远远超过国际公认的风险线3%。但由于疫情影响，很快中央财政赤字率将上升到5%以上。这一新现实在疫情爆发之前是难以想象的。
从理论上看，公众持有的联邦债务水平将直接影响美国政府未来的借贷能力，这个水平越高，则借贷成本越高，甚至最终导致债券销售困难、利率急剧增加。目前公众持有的联邦债务水平已经超过80%左右，即使拿公认的债务余额占GDP的60%的稳健财政指标与之相比，也已经远远超过。
疫情叠加联邦财政自身状况的恶化，预计此次美国联邦财政危机持续时间将更长，失业人数、经济倒退程度、财政状况恶化的程度都将全面创下纪录。
首先是经济增长。根据1930年代“大萧条”和2008年“大衰退”两次危机的历史经验保守估计，美国经济增长率极可能连续2-3年负增长，将至少全面倒退3-5年以上。
其次是财政支出方面。联邦政府债务很可能较快接近30万亿美元，占GDP之比将进一步上升到120%以上，公众持有的债务占比也将急剧增加，财政风险加剧。
尤其值得注意的是，由于疫情的叠加，美国实质经济将进一步打击税收收入，财政支出的增加将越来越依赖债务发行，国际社会对于美国债务的承受能力，将长期遭受严峻考验。
第三是社保体系和医保体系。由于失业短期内剧增，目前已高达3000多万人，联邦社保系统压力越来越大，加上疫情影响，医保系统（Medicare和Medicaid）支出短期激增，美国官方数据显示，美国医保体系在数年之内将出现“入不敷出”问题，但经此次疫情，这个时间节点实际到来也将提前，未来如何应对，成为了自1965年这项体制建设以来，美国联邦政府面临的最大考验。
第四是税收急剧减少。疫情将导致宏观经济增长乏力，联邦财政和各州财政压力急剧上升。从联邦财政收入的结构分析，美国企业贡献了全部联邦税收的不足10%，而家庭部门的个人所得税也占到40%，社保收入占25%以内。疫情暴发后，由于社会经济停顿，三大税收将全面下降，但是社保支出、医保支出、失业救济支出都在大幅增加，财政压力全面增加，唯有依靠赤字解决，并演变为债务发行。
最后企业债务链条可能会发生断裂，直接影响金融体系安全。2008年金融危机后累积的美国企业债将在2023年前后集中进入还债高峰。据联储数据，截至2019年三季度末，美国非金融企业部门负债15.99万亿美元，三十年来首次超过居民部门负债规模，而且非金融企业债务占GDP的比例高达74%，已超过危机前的水平，而且远远高于50%-60%的心理安全水平。当前在疫情深度发展，美国联储无底线购买联邦债券、全面救助企业的政策将面临长期性挑战。因此美国财政——经济——金融危机循环累积显著恶化难以遏制。如果以五级风险评价法进行度量，此次财政危机对美国国家实力造成的负面影响可能高达二到三级左右。
总之，疫情叠加联邦财政自身状况的恶化，此次美国联邦财政危机持续时间将更长，失业人数、经济倒退程度、财政状况恶化的程度都将全面创下纪录，因此我们认为，将对国际秩序和全球治理造成巨大的挑战。
中国是美国第二大债权国，疫情爆发后，美国国内对中国“赖债”的声浪甚嚣尘上。而最近两三年，美国已经不惜改变全球既有的产业分工，试图通过修改战后以来形成的国际规则，甚至采取威胁与中国“脱钩”等与“强心针”类似的手段，来应对本国的国内问题。
2017年，美国开始强力延长所谓“长臂管辖权”，对贸易伙伴进行第232条调查、第201条调查和第301条调查；大幅提高关税和投资门槛、设置贸易壁垒；以扭转贸易逆差和“重塑双方公平互惠经贸关系”名义对外进行贸易制裁；改写北美自由贸易协定、重谈美欧经贸协议和美日、美韩经贸协议；退出和消极抵制既有的多边国际机制。当前全球化和国际贸易体制，乃至各国财政金融安全，都受到国际规则急剧改变的严峻挑战。
另外，美国还通过税制改革、严查外国投资、威胁和“制裁”它国等做法，实际上推动中国与其“硬脱钩”。
《2017年减税与就业法》是美国31年来税法的首次全面修订，其中的主要体制性变化包括全面降低税率、扩大税基等，而且美国的国际税制也发生了根本变化，其后果是深远的，将从法律的层面，强化美国对海外投资的“长臂管辖权”，催促海外资金回流，冲击海外产业链。
2020年2 月13日《外国投资审查法》（FIRRMA）最终规则生效，外国投资委员会（CFIUS）将对涉及美国国家安全、来自中国、属于技术领域、基础架构或数据部门的人工智能和机器学习技术等 14 项新兴及基础技术投资，强化投资审查。
可见，无论是税改还是CFIUS投资审查，对中国来说都是在推动美国对华的“硬脱钩”。
以上种种严重冲击全球治理体制的重大国际事件都是在两三年内发生的，发展之快和程度之严重，远远超过战后75年来国际经贸秩序和全球治理秩序的承受力。
“历史的经验值得注意”。1930年代“大萧条”与国际经济秩序的剧烈改变高度相关，因为在一战后，西方大国试图通过阻断贸易手段维护本国利益，通过了一系列提升关税的法案，掀起了当时贸易保护主义的第一次浪潮。贸易报复与贸易保护主义措施，引发了大国贸易战，而且进一步损害了当时的世界贸易体系，最终结果是全球关税率普遍上升，贸易战向货币战领域渗透，破坏了国际支付体系，并导致金本位货币体系崩溃，还成为诱发第二次世界大战的贸易与经济动因。
（本文受2018年国家社会科学基金（项目编号18BGJ03）资助。文章仅代表作者观点。责编邮箱：yanguihua@jiemian.com 。）
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