应急管理的目标不应该是管人 而应该是服务人
说到应急管理，大家多多少少都需要，而日本，是肯定非常需要。
因为其地处地震和火山活动异常活跃的环太平洋地带，位于亚欧板块、菲律宾板块和太平洋板块的交汇处，是世界自然灾害高发国，是地震、海啸、火山、台风等频发的国家。
据不完全统计，日本每年地震次数高达1500次。被世界所熟知的就有1923年关东地区7.9 级大地震、1995年7.3级阪神大地震、2011年9.0级东日本大地震导致严重的福岛核泄漏等重大自然灾害。
在不断与大自然“抗争”的过程中，日本形成了一套比较全面的综合性应急管理体系。
日本的三级应急管理系统
和美国类似，日本建立的应急管理系统也是分级式的。应急管理系统的三级模式是“国家—都道府县（省级）—市町村”。
其中，国家设立“中央防灾委员会”，首相作为体系的最高长官，分管中央防灾委员会、安全保障委员会和内阁官房。委员会成员包括国家公安委员会委员长、相关部门大臣和公共机构，如红十字会、电信公司、电台和有关学者等。内阁官房主要负责协调、联络。国家层面主要制定全国的防灾基本规划、相关政策和指导方针，并负责防灾计划实施、相关事项咨询、防灾专项调查、为地方和防灾部提供指导等。当发生较大规模灾害时，中央政府会成立“非常灾害对策本部”，发挥统筹规划、统领指挥的重要作用；当发生显著异常、情节严重的特大灾害时，经内阁会议决议通过后可设立“紧急灾害对策本部”，成为最高临时机构。本部长均由首相担任。
都道府县设有防灾局，下设危机管理课，负责制订地方防灾计划，综合协调辖区防灾工作。辖区内发生较大规模灾害时设置“灾害对策本部”，由知事任本部长。都道府县有义务协助其下辖的市町村防灾。日本47个都道府县和2000余个市町村均签订了互援协议。
市町村是应急主体，主要负责本市町村居民的生命、财产安全，有相应应急管理和灾害对策机构，实施中央和地方政府的防灾计划。其享有制定本市町村防灾计划的权力，也有帮助其他市町村及都道府县的义务。由消防、国土、交通等有关部门分类管理、密切配合，防灾局综合协调。
日本政府于1996年正式设立内阁信息中心，以24小时全天候编制，负责迅速搜集与传达灾害相关的信息。其中，最重要的是“中央防灾无线网”，用来掌握灾害或者突发事件发展的动态。
与时俱进、精益求精的法律系统
作为自然灾害频仍的国家，日本防灾意识非常强，也体现在其立法上。
防灾立法在日本可追溯到明治时期，《备荒储蓄法》制定于明治十三年，即1880年，这可算是日本的第一个防灾法。
此后，随着自然灾害不断发生，抗灾救灾带来了许多经验教训，日本不断立法、修法。1946 年，颁布《灾害救助法》；1961年，《灾害对策基本法》成为灾害应对的基础性、根本性法律。其明确了中央政府、都道府县、市町村、社会团体、全体公民等不同群体在抗灾救灾中的责任，对防灾理念、目的、防灾组织体系、防灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾后修复、财政金融措施、灾害紧急事态等事项作了明确规定；1969年，日本通过《地震预知联络会设计法》；1978年，通过《大规模地震对策特别措置法》，其详细制定了地震防灾的基本计划、加强计划、应急计划等，成为后续抗震法律的基础性文件；1995年阪神大地震5个月后，日本就修订了《灾害对策基本法》和《大规模地震对策特别措置法》；2006年，将与防灾有关的煤气、媒体、电力、银行、运输等61个机构纳为全国性公共抗灾机构，同时选出了地方性公共抗灾机构。
而根据《灾害对策基本法》，日本还颁布了《河川法》《海岸法》《防沙法》等。《大规模灾害时消防及自卫队相互协助的协议》有助于通顺协调消防机构、警察部门、国家自卫队和医疗机构。
为了确保法律实施到位，日本也要求各级政府制订具体的防灾计划（预案）、防灾基本计划、防灾业务计划和地域防灾计划，并定期进行训练，不断修订完善，为有效增强应急计划的针对性和操作性打下基础。
“健康危机”也属于应急响应的重要部分
在日本，突发公共卫生事件被称为“健康危机”。
1995年，日本发生东京地铁“沙林”毒气事件，13人死亡，超过5510人受伤；1996年，出血性大肠杆菌暴发流行，12人死亡、几千人感染；1998年，“和歌山咖喱饭中毒”惨案导致4死60多人重伤。
这些都使日本政府产生反思，将医药品、食物中毒、传染病、饮用水以及由于自然灾害、犯罪等引发的威胁国民生命健康的突发公共卫生事件统统作为“健康危机”，纳入整个国家的应急管理体系建设中。
1996年，日本政府在加强医药品管理的通知中首次提出“健康危机”，日本厚生省设置了“健康危机管理对策室”；1997年，厚生省制定了“健康危机管理基本方针”；1998年前后，日本先后修订了《传染病预防与传染病患者的医疗法》《关于传染病的健康事件实施要领》等；2000年，通过修改“促进地方保健的基本对策”，扩大了日本保健所在突发公共卫生事件应急管理方面的职能，要求广泛分布在各个行政区域的保健所，作为专职的、技术的公共卫生行政组织在应对突发公共卫生事件中发挥骨干作用；2001年，厚生劳动省针对保健所在突发公共卫生事件应急管理中的职能定位，出台了“地方健康危机管理指南”，旨在提高保健所应对突发公共卫生事件的能力，提升国家的应急管理水平。
日本突发公共卫生事件管理体系被纳入整个国家危机管理体系，同时，其覆盖面很广，构成了一个独立的应急管理系统，以主管健康卫生、福利、劳保的厚生劳动省为核心，还包括8 个派驻地区分局、13家检疫所、47所国立大学医学系和附属医院、62家国立医院、125家国立疗养所，5家国立研究所等; 地方管理系统则由都道府县卫生健康局、卫生试验所、保健所、县立医院、市村町及保健中心组成。
这三级政府两大系统，根据相关法规，形成全国的突发公共卫生事件应急管理网络。
权力“很大”的保健所
日本保健所这个专职机构如何能够及时响应紧急事件，发挥积极主动的有效功能？这很关键。
在多级联动系统中，对于组织机构和职责的创新至关重要。
首先是注重专业能力，授权于专业人士。日本厚生劳动省认为，在危机时刻，管理责任人和指挥命令系统非常重要，而保健所所长熟悉本地医疗保健情况、精通业务，因此将其作为辖区内突发公共卫生事件的第一责任人，并依法赋予其相应职权。如保健所所长有信息知晓权力，与突发公共卫生事件有关的信息必须向保健所所长汇报。而且所长有权判断是否进入危机状态、指挥命令保健所职员进入非常状态和指定负责人、调动突发公共卫生事件联动组织人员等。
其次是减少管理层次。在三级体系中，结构复杂、涉及部门众多，而日本给予保健所长“越级”权力。启动“危机应对”机制后，指挥命令中枢是由厚生劳动省卫生主管局长和事发地保健所所长组成的。保健所所长有权直接向厚生劳动省请求增派救护人员；事发地联络员接到厚生劳动省的应急对策指令时，必须在第一时间报告保健所所长；若保健所所长对来自厚生劳动省的指示有疑问，可直接询问其负责人。保健所基本上直接受中央主管部门指挥，大大减少了管理层级，加快了信息、命令传递的速度。
不过，对于保健所的要求也是全方位的服务状态。保健所需要充分利用地方公共卫生信息系统，掌握地方公共卫生动态，也要完善辖区内的突发公共卫生事件应急管理体系，并预防和监测突发公共卫生事件的发生。一旦突发紧急事件，保健所要迅速把握动态，既要成为地方上协调联动的指挥中枢，调动本地医疗卫生救济资源和协调有关单位共同应对；也要对突发公共卫生事件做出科学的、专业的评价和提出改进对策，拿出一个专业机构所需要的科学性和专业性；还要确保信息的上通下达畅通、真实、准确、迅速，需多方收集现场情报，向上级指挥部门以及广大群众传递有效的信息。
权责分明、权责对等是关键
从日本的应急管理系统看，有些值得特别注意之处。
其中，权责分明、权责对等是实现应急系统良好运转的关键。
权责分明有助于协同合作。从日本的应急制度完善过程可以看到，日本政府在不断总结经验，不断将实践经验上升为法律制度，以支持自然灾害及时代变化对其应急管理系统不断提出的新要求。有“抗灾宪法”之称的《灾害对策基本法》，平均每两年修改一次，在重大灾害或公共卫生事件出现后，日本政府也往往会立即对其进行修订，显示其反应的快捷性与其反思的及时性紧密相关。在法律规定基础上，各部门、各级政府等对自己在应急管理系统中的职责非常明晰，上下级政府、政府各部门、社会团体和公民的防灾职责、任务都被细化，相互之间的运行机制非常明确，
而权责对等也是系统运转的基石。如果责任和权力不能对等，则有权力而无责任方会滥用权力，有责任无权力方也无法很好承担责任，双方都会不断推诿，最终只会无人负责，让任何管理形同虚设，让应急管理中急需配置的有限资源被白白浪费。我们能够看到，日本应急管理系统形成的中央核心和地方枢纽拥有更大的“权力”，同时有更大的责任，权责对等的设计让程序运行中的磨合也有了更低壁垒和更高效率。
此外，专业化授权也至关重要。
灾害其实包罗万象，不同的灾害程度、不同的灾害类型面前，可能需要不同的应对方式和体系。以公共卫生应急系统为例，甚至从开始的“定性”“定级”就需要专业判断，而不至于应急反应不足造成延误或应急反应过度造成浪费。日本对保健所的“授权”也是基于这种考量。日本还有急救关联三团体，既日本急救医学会，日本临床急救医学会，日本急救医疗财团，成立了“急救医疗综合研究机构”，形成急救应援的一个专有网络。而且，日本的医院也有充分的认识，在发生公共卫生突发事件时，不同级别、不同医院、不同功能的病床，或应承担患者疾病治疗和康复的不同环节的不同需要，因此，为合理利用有限的医疗资源，也建立了地区内医院和地区间医院的应急协作关系网。
削减管理层级，重用专业人员，才能让信息传递和对环境变化的反映都灵敏起来。
更好的公共服务，才有更“容易”“管理”的公共事务
在一些震惊世界的灾害中，很多人都有感触，日本人非常“听话”，一方面他们非常相信政府，另一方面他们非常自律。2011年的3·11大地震震级为日本地震观测史上最大，并因地震引发了巨大的海啸和严重的核泄漏事故。这一罕见灾害给日本造成了巨大的人员伤亡、建筑物毁坏，并让世界人民恐慌。但日本快速启动应急反应后，专业救援人员和普通民众开展了有序救援和自救，整个社会在最快速度下恢复了正常运转。
很多人会问，为什么日本人这么好“管”？原因当然应该是多方面的，有一些人从日本的传统文化等中分析过其原因。但在其应急管理方式中，或也可看到一些能够让民众“安心”从而“好管”的方面。
事实上，不论是公共卫生突发事件，或是其他灾害中的医疗救护，诚然都需要专业人员和专业能力，其实所有应急管理中的各个分项，都需要专业性和科学性。比如在物资保障上，如何保证物资配置、运送、分发及时、必要、充分、得当；又比如在信息分享上，这样能够让灾害发生的实际情况尽快传送给相关应急部门，而相关部门也尽快对大众进行预警、警告和告诫等。经过多年的摸索和实践，日本物资保障系统较为成熟，而应急管理信息可以说是畅通无阻的。日本在都(道、府、县)、市(镇、村)两级设有防灾行政无线网，主要是为了将灾害或者突发事件的信息及时传递给家庭、学校、医院等机构，一旦有灾情，可以在5分钟内将灾害或者突发事件信息通知到每一户居民，为拨打相关急救电话寻求救援提供了宝贵的时间。地方保健所等除了需要确保被害者的救治以及阻止危机事态的扩大化，还要从饮用水、食品、被害者心理康复等方面做好事后恢复工作。当然，应急管理培训体系作用的发挥也毋庸置疑。
总体来说，“消除”恐慌，既是应急管理的目标之一，又是应急管理的结果之一。日本人面对突发事件和灾害的“容易”管理，与日本运转良好的应急管理体系密不可分。
后记
如今，面对“新冠”，日本社会仍较为平静。目下，我们也很难判断何种响应是最好的。
各国应急系统都是一个庞大系统。因为应急管理必然涉及社会的各个方面，因此也必然涉及众多的部门和层级。在这个庞大系统中，将“所有人”包括在内也许并不是最为困难的事，因为无论从美国、日本或其他国家的应急管理系统设计来看，应急管理终归都必然需要中央权威，由国家元首等来担任应急管理的首脑。但组织协调仍然非常需要细化，否则权责不清，各级协调无法落地，任何部门都形同虚设。
此外，任何灾害中，我们的最终服务目标都是“人”，包括人的生命安全保障、心理健康恢复、财产安全保全等。应急管理的目标不应该是“管”人，而应该是“服务”人。抱着服务的思路去进行规划、涉及、执行，才能更好地实现管理目标。
（作者万喆为经济学家，澎湃新闻特约评论员）(本文来自澎湃新闻，更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)
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