减税降费加码 两年发超3万亿元礼包 今年将减税降费近2万亿元，增值税再次成减税重点，专家称可对落实情况量化考评，放大减税降费效果

刘尚希

全国政协委员、中国财政科学研究院院长

要真正激活微观主体的活力，必须要多个政策相组合，才有可能实现更大的效应。

比如融资问题，如果融资成本减不下来，那很可能就会抵消减税降费的政策，只有加快金融改革，才能解决企业融资难融资贵的问题。 贾康

中国财政学会副会长、财政部财政科学研究所原所长

减税降费是积极财政政策的量化加力。中央要求加力还要增效，即减税降费要有更好的效果。

有必要对减税降费的改革的工作措施做绩效评价，按照减税降费的大方向，对落实的实际情况进行量化考评。要配上更多的配套改革、机制创新，实行绩效全面管理——做好事前事中事后考核，把加力的效果放大。

2019年，近2万亿元的减税降费“礼包”，数字亮眼，力度空前。

实施更大规模的减税，为2019年政府重要工作任务之一。今年将普惠性减税与结构性减税并举，重点降低制造业和小微企业税收负担。

作为我国第一大税种的增值税，今年再次成为减税的重点。而增值税的减税，不仅仅将减轻企业税负，也将最终惠及终端消费环节。

在降费方面，将明显降低企业社保缴费负担。下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。此次养老保险缴费比例下调是2015年启动社保降费以来，费率降幅最大的一次，也是企业社保减负程度最大的一次。

增值税税率再次下调，侧重实体经济减税

根据政府工作报告，2018年我国全年为企业和个人减税降费约1.3万亿元，2019年将实施更大规模的减税降费。今年全年将减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。

要完成这一目标，政府工作报告列出不少实质性的举措。其中，最引人关注的莫过于今年将深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低；保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文对新京报记者表示，今年我国增值税减税力度空前，超出预期。16%这个增值税税率档次覆盖的行业最广，包括制造业、实体经济，这是我国经济的主体和支柱，体现了我国对实体经济制造业的扶植和重视。

这是继2018年下调增值税税率之后，再次侧重对制造业等实体经济的减税。

2018年3月，国务院常务会议决定，将制造业等行业增值税税率从17%降至16%，将交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%。对比而言，今年我国增值税税率的降幅明显加大，制造业等行业增值税税率甚至下降3个百分点。

数据显示，增值税税率降低的减税效果十分显著。据全国税务工作会议透露，2018年5月-12月降低增值税税率减税约2700亿元。其中，制造业减税占35%。今年，增值税税率降幅更大，可以预见整个市场主体的减税规模将十分可观。据天风证券研报测算，如果16%税档下调至13%，理论上最多可以减税6684亿元。

由于增值税是一种价外税，可转嫁到消费者身上，增值税税率的下调，自然可使普通老百姓的“钱袋子”受惠。去年国家发改委在调整油价时就曾提到，自2018年5月1日起降低部分行业和货物增值税税率，其中成品油增值税税率由17%降低至16%。据此，国内汽油、柴油最高零售价格每吨分别降低75元和65元，自2018年4月30日24时起执行。

此外，作为发展的生力军，今年小微企业将迎来普惠性减税政策。记者注意到，进入2019年，已有一些具体的减税措施相继公布、落地。其中年初的1月9日，国务院常务会议决定再推出一批针对小微企业的普惠性减税措施。具体措施涉及企业所得税、增值税等多个税种，惠及小微企业、个体工商户、初创科技型企业等。会议决定，对主要包括小微企业、个体工商户和其他个人的小规模纳税人，将增值税起征点由月销售额3万元提高到10万元。这也就意味着，许多月销售额不超过10万元的小微企业今后无需再缴纳增值税。这些减税政策可追溯至今年1月1日，实施期限暂定三年，预计每年可再为小微企业减负约2000亿元。

企业养老保险接连减负，一次性降3个百分点

养老保险缴费率较高一度是企业家们最“揪心”的问题之一，2019年的政府工作报告直接回应了这一痛点：今年我国要明显降低企业社保缴费负担。下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。

近年来，我国不断出台相关文件降低职工基本养老保险单位的缴费比例。2016年，人社部、财政部联合发布了《关于阶段性降低社会保险费率的通知》（以下简称《通知》），称从2016年5月1日起，企业职工基本养老保险单位缴费比例超过20％的省（区、市），将单位缴费比例降至20％；单位缴费比例为20％且2015年底企业职工基本养老保险基金累计结余可支付月数高于9个月的省（区、市），可以阶段性将单位缴费比例降低至19%，降低费率的期限暂按两年执行。

2018年，相关政策到期后，两部门又发布了《关于继续阶段性降低社会保险费率的通知》，称企业职工基本养老保险单位缴费比例超过19%的省（区、市），以及按照上述《通知》单位缴费比例降至19%的省（区、市），基金累计结余可支付月数（截至2017年底）高于9个月的，可阶段性执行19%的单位缴费比例至2019年4月30日。

由此来看，我国企业职工基本养老保险单位缴费的比例约为19%，而今年，这一比例要降至16％，对比来看，下降了3个百分点。

对此，中国养老金融50人论坛核心成员、武汉科技大学金融证券研究所所长董登新对新京报记者表示，一次性降3个百分点，力度非常大，降幅相当可观，是今年政府工作报告中企业减税降费部分最大的亮点，能够极大地降低企业的社保负担，降低企业劳工成本。如果将这一措施与降低增值税税率相结合，企业最重要的两个负担都有所下降，减税降费总幅度对于企业来说比较大。2019年大幅度减税降费，对企业轻装上阵，降低劳工成本和税务成本，刺激投资、扩张非常有帮助。

■访谈

刘尚希真正激活微观主体活力要多政策组合

新京报：为激发企业活力，减税降费目标力度明显加大，相关配套制度是否应该跟上？

刘尚希：要真正激活微观主体的活力，必须要多个政策相组合，才有可能实现更大的效应。比如融资问题，如果融资成本减不下来，那很可能就会抵消减税降费的政策，只有加快金融改革，才能解决企业融资难融资贵的问题。

金融也涉及市场定价，但政府可以通过金融的市场化改革，通过融资担保、货币政策等，去调整市场的参数。比如央行的利率调了，市场的利率就会发生变化。实际上，政府也是可以去影响金融定价，如贷款利率。这些也要一些配套的政策去做。

还有跟减税相配套的措施就是降费。社保降费，降低人力成本。现在人力的工资是没法降的，降工资招不到人。降不了工资，但社保缴费是有政策规定的，所以政府可以调整相关政策。

另外，激发企业活力，不仅是激发企业生产经营的活力，更重要的是激发企业研发创新的活力。只有研发创新才能增强竞争力，如果只是生产经营，那就是维持现状了。要转型升级，提升产品附加值，就必须要创新，这其中包含技术创新、产品创新、工艺创新、品牌创新、管理创新、模式创新等。创新跟上去了，企业才能脱胎换骨，才能转型升级，企业转型升级最终的标志就表现在产品、服务的附加值是否上来。附加值提高了，竞争力就增强了。

新京报：今年预期是减税降费近2万亿元，财政收入承压怎么办？

刘尚希：毫无疑问财政的减收带来了一个新的收支缺口，而支出整体是不能下降的——已经定下了23万亿元的财政支出，增长6.5%。

财政支出保持6.5%的增幅。财政收入绝对额不一定下降，毕竟税率减了，是减收。减收不等于财政收入会绝对地呈负增长，这就取决于经济的状况。如果情况好转，从制度上看是少收了，但随着税源、税基的扩大，税的收入还是会有所增长，但在增幅上，毫无疑问是下降的。财政收入的增幅下降，或者说财政收入的增幅低于支出的增幅，那么就会形成一个缺口。

一个方法是通过扩大赤字来弥补，今年赤字率拟按2.8%来安排，比去年预算高0.2个百分点，部分地能支撑减税。另外央企、国有银行上缴利润再增加。还有就是把原来沉淀、长期没用起来的资金收起来，重新加以分配使用。这些办法也能大体上弥补这个缺口。所以，即使财政收入的增幅低于财政支出的增幅，但支出缺口也是一个可控的缺口，不会“决口”，不会出现大的风险，不会出现财政状况恶化，变成财政危机。

当然，在一定程度上，财政风险是有所扩大的，但是风险仍在可控范围之内，因为缺口是可控的，有办法补上，所以也不用太担心。

新京报：如何看待今年赤字率拟按2.8％安排，而没有达到3%的门槛？

刘尚希：吃多少药、剂量多大要看病情，不是说非得把药多吃一点。如果治这个病不需要这么大的剂量，那剂量就可以小一点，具体问题具体分析，不能只是看剂量来考虑问题，要和病情联系起来，要和经济的需要联系起来，所以赤字率的高低是和需要相联系的。

从现在情况来看，我认为可能是赤字率不需要提高到3%，现在减税形成一个收入缺口，今年赤字率提高0.2个百分点，基本也能应付这个缺口，何必又要更大的赤字，在支出方面扩张？

其实，在支出方面已经有专项债，扩大专项债的发行规模，实际上也能支撑地方一些重点项目的建设，防止半拉子工程以及其产生的连锁反应造成风险。所以这方面实际上已经考虑到，赤字率定到2.8%就够了。

中央提出稳中求进，如果稳都不稳，可能顾此失彼，在这种情况下就会出问题，不但进不了，反而会制造风险。所以一定要讲究稳妥，稳的基础上再去求进。

政策的制定考虑了方方面面，既要激活企业活力，同时要考虑宏观整体的平稳，还要考虑风险，包括财政风险、地方债风险、金融风险等。这是一盘棋，通盘考虑，政策才是稳妥的、可靠的，才有效果。

从目前看，没有太多必要过度地使用支出扩张政策。适度扩张是需要的，过度扩张也解决不了当前的问题。当前的问题不是靠扩张能解决的，是结构性的问题。

扩张能解决什么？结构比较合理的情况下，通过扩张，通过需求来拉动现有的增长，使产能得到更加充分的利用。问题是现在有些产能是要淘汰的，再把这些产能拉起来，眼下增长是上来了，但是未来结构可能更加不合理，要巩固去产能成果，就不能搞大水漫灌。否则，很多落后产能就会死灰复燃了，反而不利于整个市场出清以及结构的优化。

贾康有必要强化绩效评价放大减税降费效果

新京报：您如何评价今年政府工作报告中提到的减税降费措施？

贾康：减税降费应该是一个集合概念，不能光讲减税，减税和税外负担要一起往下减——比如说行政性收费、五险一金等这些负担。

显然，今年的政府工作报告在过去已经做了若干年努力的基础上，进一步体现了积极财政政策的加强力度。从特征上看，2018年我国实际完成减税降费约1.3万亿元，今年的目标是“全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。”可以说，减税降费的年度目标有了大幅加码。

减税降费是积极财政政策的量化加力。中央要求加力还要增效，即减税降费要有更好的效果。

新京报：如何提升减税降费的效果？

贾康：如何让减税降费有更好的效果？我认为，有必要对减税降费的改革工作措施做绩效评价，按照减税降费的大方向，对落实的实际情况进行量化考评。要配上更多的配套改革、机制创新，实行绩效全面管理——做好事前事中事后考核，把加力的效果放大。结合此次政府工作报告提出的提效要求，可以理解为必须把绩效考评往前推进一大步。目前看方向已定，未来要做的是把这件事由粗到细可持续地做好。

新京报：减税会使得财政收入承压，如何解决？

贾康：其实，从政府工作报告中可以看到有关压力问题的量化处理。在这种压力下，相关因素协调后，已把财政赤字率从2.6%提高0.2个百分点到2.8%。

但另一方面，2.8%的赤字率和很多人预测的有点距离，没有达到3%的关口，可以看出政策考虑上的积极谨慎——按照政府工作报告的说法，需“考虑为应对今后可能出现的风险留出政策空间”。

之所以说财政赤字率今年没有突破3%，现在还留下0.2%的空间和距离，体现了政策的周全考虑，是因为经济下行的态势很可能还会再往下延续一段时间。如果明年经济继续下行，还可以继续提高财政赤字率。有必要的话，明年可把财政赤字率提高0.2个百分点到3%这个关口，有必要甚至可以突破3%这个关口。

新京报：减税降费未来还有哪些改进空间？

贾康：制造业等行业现行16％的税率降至13％，交通运输业、建筑业等行业现行10％的税率降至9％，保持6％一档的税率不变。这很明显也是今年财政政策加力的体现。

制造业等行业从16%的税率降了三个点，接近中间档税率，而中间税率也降了一个点。那么未来是不是有可能13%和9%这两档税率在下调中继续缩小差距，最后达到两档税率归一，总体由高往低并轨到靠下的一档税率上？增值税三档并两档是必然的，也是有可能的，今年的安排也可理解为体现了一种过渡性的安排。

新京报：为什么今年没有实现增值税三档并两档？

贾康：因为这样做可能财政无法承受。有关部门会反复测算，按照公布的方案全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元，可能在年度里还是可行的，再提高的话，就可能在年度内不可行了，有待后续年份继续努力。目前从这一系列减税降费的措施都可以看出，政策目标在突出重点的同时力求稳妥和可行。

新京报：2019年政府工作报告中提到，“稳步推进房地产税立法”，对比2018年政府工作报告中房产税的提法，则为“稳妥推进房地产税立法”，说法的转换是否意味着房地产税立法要提速了？

贾康：其实两者意思差不多，“稳妥”和“稳步”相比可认为，后者更偏向操作性。同时也意味着，房地产税改革所要求的，房地产税立法的启动，当下不会太急，还要考虑稳的方面。言下之意也就是说，房地产税立法的启动既然不是当务之急，那么今年推出的概率不大。

减税降费大事记

2018年5月1日

制造业等行业增值税税率从17%降至16%，交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%。

2018年5月1日

工业企业和商业企业小规模纳税人的年销售额标准由50万元和80万元上调至500万元，并在一定期限内允许已登记为一般纳税人的企业转登记为小规模纳税人，让更多企业享受按较低征收率计税的优惠。

2018年7月1日

服装鞋帽、厨房和体育健身用品等进口关税平均税率由15.9%降至7.1%；养殖类、捕捞类水产品和矿泉水等加工食品进口关税平均税率从15.2%降至6.9%等。

2018年10月1日

5000元/月的个税起征点及相关税率开始实施。

2018年11月1日

降低1585个税目工业品等商品进口关税税率，涵盖工程机械、仪器仪表等机电设备，以及纺织品、建材等多个行业。

2019年1月1日

《个人所得税专项附加扣除暂行办法》（简称《办法》）正式实施，子女教育、赡养老人等6项专项附加扣除，可以在税前予以扣除。

2019年1月9日

对小型微利企业年应纳税所得额不超过100万元、100万元到300万元的部分，分别减按25%、50%计入应纳税所得额，使税负降至5%和10%。增值税方面，对主要包括小微企业、个体工商户和其他个人的小规模纳税人，将增值税起征点由月销售额3万元提高到10万元。

2019年3月5日

政府工作报告提出，今年要将制造业等行业现行16％的税率降至13％，将交通运输业、建筑业等行业现行10％的税率降至9％，确保主要行业税负明显降低；保持6％一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增。

2019年3月5日

政府工作报告提出，今年要下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16％。

新京报记者潘亦纯侯润芳

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