浅析美国国际财经战略新变局及中国的应对
《减税与就业法》试图通过全面重构国际税制，来为联邦财政筹措资金，带动投资回流，挽救美国国内制造业，助力特朗普总统的“重振美国”理念成为现实。图为当地时间2018年6月29日，美国华盛顿，总统特朗普在白宫举办《减税与就业法》通过6个月庆祝仪式。 视觉中国 图
2017年1月20日，唐纳德 特朗普就任美国总统。就任后，特朗普即兑现竞选承诺，开始实施大刀阔斧的财税改革。2017年12月，得到特朗普认可的《减税与就业法》在美国国会获得通过，并经特朗普签署成为法律。2018年1月1日起，这部法律开始实施。一般认为，这一三十年来美国最大规模的税制改革，将在未来十年内累计实现减税1.45万亿美元。
很快，特朗普担任美国总统就将满两周年。施政两年来，在财税领域，特朗普先通过实施《减税与就业法》，改革国际税制；再是率先通过对中国等国家发动“贸易战”，然后重新进行双边贸易谈判，企图重构对美国有利的贸易条件；第三，通过实施《外国投资风险评估现代化法》，选择性限制中国投资。考虑到“特朗普税改”、对华“贸易战”以及新的外资政策在美国国内和国际都产生了重大冲击，特朗普当局实际上重构了美国的国际财经战略。这些战略举措都试图解决当前美国面临的财政空虚、巨额贸易逆差和制造业跨国避税难题，以遏制美国国际地位的下滑，实现特朗普“重振美国”的愿景。
那么美国财经战略变革的背景是什么？如何正确看待之？如何继续推动中美经贸投资关系超越纷扰、深入发展？在中美两国建交已逾四十载，两国政治经济关系正处于十字路口之际，这些都是我们应当思考并回答的重要课题。
一、国际税改措施
美国国际财经战略新变局具有深刻的国际国内因素背景，特朗普推动的联邦税制改革是其中重要一环，可以说顺应了过去三十多年间的全球化潮流。
冷战末期，美国大量投资以计算机技术为基础的“星球大战”计划，推动了互联网与当代信息技术革命。冷战结束后，伴随着《1986年税制改革法》的通过，全球化进程陡然加速，跨国投资活动越来越频繁，避税模式发生了很大变化。
据估计，在2015年联合国贸发组织（UNCTAD）统计的一百多万个跨国企业子公司中，起码有30%-40%属于空壳公司，完全是用于避税目的的。另据统计资料，在2000年以前，全球每年发生税务倒置案不足五十起，美国自1983至2014年下半年共发生了76起，其中近十年来即发生了47起，而仅2014年就有14起新增案例，一起较大的税务倒置案甚至可避税一两百亿美元，而美国跨国投资企业至今已在海外积存2.8万亿美元以上的盈利，这笔资金利用了美国国际税制的漏洞，为避税而长期在海外循环投资。当前美国联邦财政的空虚，与日益不适应全球化趋势的1986年税制不无密切关系。
与此同时，跨国企业的就业岗位大量向海外转移，主要目的国包括墨西哥与加拿大等。例如，自1994年《北美自由贸易协定》（NAFTA）生效起，美国制造业约减少500万个工作岗位。可见，跨国企业的海外经营与投资，不但对联邦政府财政贡献度下降，向海外转移就业，而且对联邦社会保障体制造成侵蚀。
历届美国政府虽制定了不少减少企业跨国避税的办法，但均不奏效。《减税与就业法》则试图通过全面重构国际税制，来为联邦财政筹措资金，带动投资回流，挽救美国国内制造业，助力特朗普总统的“重振美国”理念成为现实。
2018年伊始，美国着手实施新型“参与豁免税制”（DRD），它既不同于1986年的联邦税制的国际税收规则，又不是完全意义上的“辖地税制”（The Territorial Tax System），主要包括三方面特点。
一是新增“全球无形资产低税所得”（GILTI）税，扩大了税基。这一税种专门针对跨国企业海外控股公司（CFC）特定收入征税。无论纳税人是否向国内汇回收入，当期税基包含所有“美国股东”的特定收入。同时改革税收抵免政策，对一般海外投资企业盈利不再征收美国联邦税，而对属于非受监管投资公司（RIC）或房地产投资信托（REIT）的C类企业，其美国股东的视同汇回收入享受的最高外国税收抵免额（FTC）为80%，并从当前年度中扣除税基与美国税法典（IRC）第78节全部收入之和的50%。税收抵免政策的改革，减少了海外子公司利用在投资地缴纳的税收，减少美国联邦国际税收义务的冲动和能力。
二是新增“海外无形资产所得”（FDII）税。计算税基时，除扣除经营亏损外，然后按照设定的海外无形资产利润率10%，计算“合格经营性资产投资”（QBAI）收入并从中扣除债务利息支出，以上合并纳税。FDII税本质上属于美国政府对跨国公司出口使用无形资产的产品与劳务所得实行税率减让，鼓励了美国跨国企业的无形资产出口，与欧盟“专利盒”政策类似。
三是新增“税基侵蚀与反滥用税”（BEAT），用来反跨国避税。BEAT只按美国跨国公司的关联总收入合并征收，且在今后三年内跨国公司关联总收入应达到5亿美元才会征收；只有本年度向外国关联方的支付超过调整后的税前扣除3%的“税基侵蚀”门槛才会征收。税基侵蚀项目包括公司内部利息、版税以及标价服务费，但排除与无形资产物有关的支付，通常无形资产物属于由美国跨国公司向其海外关联方购入的部分。BEAT将逐年提高税率，由现行的5%、10%提高到2026年的12.5 %。
除了以上GILTI、FDII和BEAT三个新税种主要针对未来美国海外控股企业的收入征收，对自1986年以来跨国企业留在海外的递延利润，《减税与就业法》实施两档低税率（15.5%和8%）的资本回流税，诱使跨国企业为海外留存的利润纳税，并规定在八年内由企业完税后，视同资金回流。
2017年末改革后的美国联邦国际税制顺应了全球化潮流，扩大了税基，降低了税率，实施了更严格的反避税规则。但相关改革的成效究竟几何，要等2019年纳税季申报结果出来后才能看得清。
二、“贸易大棒”政策的由来及效果
当前美国联邦政府面临三重财政矛盾，即：财政收入不足与支出无度的矛盾，减税与财政负担加重的矛盾，本国储蓄不足与国际资本流入的矛盾。这三重矛盾的核心是经常预算赤字长期过大，换言之是美国联邦财政筹措能力降低。
如下分析均以美国官方数据为准。在2007年金融危机爆发前，美国联邦政府的债务总额接近10万亿美元，但截至2018年底，这个数字已高达近22万亿美元，约为GDP的105.25%。同时，外国持有的美国联邦债务高达62044.83万亿美元，其中我国持有美国联邦债务11787亿美元，占除美国自己之外世界各国全部份额的19.00%。联邦债务的累积来自于经常性赤字，赤字占GDP之比，从1980年的1.350%、1990年的3.135%，增加到2017年的4.074%。
而包括所有公私债务、三级政府（联邦政府、州政府和地方政府）债务在内的美国债务总额高达718809.63万亿美元，自2000年以来增加了165%。当前美国每个家庭平均负债854070美元，但是家庭储蓄平均只有11631美元。
国内财政筹措能力急剧下降，逼迫美国政府靠在全球发行债务来筹措财力。美国经济大衰退十年来，联储实施零利率政策，联邦基准利率极低，美国政府靠全球借债获得了急需的资金，避免了高额的债息负担，但同时也累积了越来越高的财政风险。未来这个风险可能会通过财政危机的方式得到间歇性释放，但根本性的隐患无法彻底消除，目前美国政府并没有找到根本止损的办法和止损点。
与此同时，美国2018年国际贸易赤字达到8802.65亿美元，其中与中国的贸易赤字高达4165.28亿美元。也就是说，按照美方数据，美国与中国的贸易赤字占其全部贸易赤字的47.32%。美国还早已成为资本净流入国，这更加速了其国际贸易赤字的急剧扩大。
可见，美国对华债务剧增、贸易逆差剧增且两项指标占比较高，以及国际资本加速流向美国，带来更多贸易赤字，形成了巨额债务、贸易赤字和资本净流入国地位恶化的三角循环，与特朗普主动挑起对中国和其他国家“贸易战”存在必然关联。
但美国以双边谈判机制重构国际贸易格局的努力，事实上无法化解其内部的深层次矛盾。特朗普当局秉持“美国优先”原则，试图放弃有关国际多边贸易协定，而且威胁退出世界贸易组织（WTO），重构国际经贸规则，重塑对美国有利的国际经贸与投资格局。
问题在于，美国当代产业结构与就业结构失衡由来已久，在全球化背景下，越来越多的企业走向互联网，导致金融投资和创新成为美国最广大的就业领域，并在加州和德州等地形成了互联网经济创新聚集，同时纽约作为国际金融中心的地位进一步加强。而在广大中西部地区，传统制造业急剧下滑，影响到就业。
美国的去工业化过程已持续了数十年时间，与制造业有关的产业链也已大部外移，海外低成本生产地和海外市场的日渐成熟都在助推这个进程。例如汽车制造业，全球目前已形成了北美、欧洲和东亚三大产业链和价值链，其中仅美国、加拿大和墨西哥三国内部，汽车及部件贸易额就占全部贸易额的20%以上，而且三国汽车企业及部件供应链高度整合，都既生产汽车部件又有整车生产。
美国认为，自NAFTA生效之后25年来，墨西哥成为汽车和汽车部件最重要的生产国之一。这期间，贸易与投资自由化协议落实，工资成本较低，政府在职工培训方面的投入加大，再加上美国单方面去除墨西哥大部进口商品关税，都发挥了重要作用。但是，特朗普当局认为，美国受到了不公正待遇，导致相关产业和就业机会大量流失到墨西哥和加拿大。
于是，2018年以来，特朗普当局推动墨西哥和加拿大与美国重新签署了贸易协定，即《美国墨西哥加拿大协定》（USMCA），代替了NAFTA，以保证美国利益。USMCA中涉及汽车的有关条款，代表了美国重塑区域价值链，带动制造业回归的愿望。
据对外经贸大学国际经贸学院教授崔凡的研究，USMCA是目前涵盖面最广的贸易协定，其中除了传统劳工、环境、竞争政策，还增加了世界贸易组织外内容（WTO-extra），如宏观政策与汇率问题、国有企业对商业秘密的不当使用问题、对数字产品免征关税、不得向所在国政府披露原代码与算法、保护消费者隐私等。
USMCA还引入歧视性条款，对由美国界定的非市场经济体进行限制，这值得警惕。USMCA规定，如果一国被任何与美加墨三方均没有签订自贸协定的一方认定为非市场经济国家，三方中任何一方至少要提前三个月通报USMCA其他各方，才能与该国开始自贸协定谈判；任何一方如果与非市场经济国家签订自贸协定，其他各方有权终止适用USMCA中的相应条款。目前美国在与欧盟、日本的有关谈判中也采用类似做法。对这些针对中国量身定做的“毒丸条款”，必须反对并进行反制。
三、选择性限制中国投资
目前，中国在美投资遭到联邦政府歧视性审查，审查对象主要是中国国有企业在美国的并购投资行为。
美国政府认为，美国产业与技术对中国经济发展是急需要素，而中国国有企业的购并却对美国产业和技术安全带来挑战。联邦政府部门如美国外国投资委员会（CFIUS）提出，对海外直接投资（FDI）必须严格审查，还要修改并购规则，阻止来自海外的有关并购投资。
而另一机构美中经济与安全评估委员会（USCC）发布的2017年年度报告认为，应加强对中国国有企业投资审查的力度，其中包括：审查中国在美战略投资；审查以私营企业为先导，引导国有企业在美实施的战略并购活动；审查中国企业试图规避美国政府管理程序，使用网络窃取手段，在实施并购之前大肆破坏目标企业的行为；进而禁止中国国有控股企业、主权财富基金并购美国资产。近年来，中国企业投资并购美国科技企业如莱迪思半导体（Lattice Semiconductor）被叫停，就是由于上述政策的结果。
2018年8月由特朗普签署的《外国投资风险评估现代化法》（FIRRMA），要求CFIUS扩大对外资审查的范围和力度，对中国投资给予特别关注，可能会对中资在美国生物科技和人工智能产业的投资产生重大影响。FIRRMA要求美国商务部每两年就中国对美直接投资总额及最终受益人、投资价值、产业代码、新设或并购企业分类、是否为政府投资、中国政府投资收购的美企清单、中国公司在美关联公司数量和员工以及价值、是否《中国制造2025》项目总计八个方面，向国会和CFIUS提交报告。
虽然美国这种作法主要依据其国内法，但我们认为，造成美国对来自中国的投资限制越来越严苛的直接原因是，迄今两国之间并未签订双边投资协定（BIT）。两国应当谋求平等协商与合作，尽早签订双边投资协定。
四、中美应当谋求合作共赢之道
中美两国经贸关系未来仍将十分紧密，惠及世界和平发展。建交四十年来，中美两国经济与政治关系在波澜起伏中蓬勃发展，中美经贸关系发展也成为中国改革开放最强大的外部助力，两国经贸关系相互嵌入对方结构之深，相互利益依赖之大，很难用几个简单的数据概括。由此观之，试图使中美两国“脱钩”的任何想法和做法，最终都将适得其反。
值此中美建交四十年之际，我们应当感谢美国对中国改革开放事业的慷慨支持，也应深刻理解美国因素对完成中华民族复兴大业的重要性。同时美国也应当认识到，推动中美经贸投资关系的进一步发展与强大，对当前和未来国际战略格局的维持与稳定，是不可多得的最重要因素之一。一个繁荣强大的中国是世界和平之福，一个文明富强的中国符合世界发展的潮流，也符合美国的根本利益。
[本文是作者主持的2018年国家社科基金《美国财税改革对美在华高科技企业影响及我国的对策研究》（项目编号18BGJ003）的中期成果之一。]
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