改革空转空耗问题成因有哪些？
改革的多目标错乱
观察近几年经济方面的政策导向，会发现一个很有意思的现象。中央政府提出的目标或口号，合情合理也切中要害，然而在具体执行上却出现一大堆跟那个目标背道而驰的事情。你把前后事情放到一起，很难想象这是什么逻辑，有学者称之为中国经济的多目标错乱现象。举个例子说，这几年一直强调“让市场在资源配置中起决定性作用”，但是一些地方政府又不断地向腐烂低效的国企注资，最好的例子就是东三省。2015年12月，中央经济工作会议提出了去产能、去库存、去杠杆、降成本，并提出了“鼓励开发商降价”这个说法，当时听了觉得有点儿希望了，国家终于在房地产市场走出了正确的一步。可是过去一年房地产市场的走势大家都知道了，高涨的房价把华为这样的优质企业都从深圳逼得去了东莞，别的实体经济企业真不知道怎么生存了。说好的去杠杆、降成本呢？
改革的上下脱节
邓聿文在财经网刊文说，改革上下断裂的情况在当下中国非常明显。断裂不单单是改革不能落地的问题，改革空转空耗是多年来存在的一个现象，以致在中央深改领导小组成立后，把推进改革落地作为一个重要任务来抓。改革的上下断裂除了导致改革不能落地以外，更涉及在改革动力、改革方向、改革途径等事项中，上下是脱节的、是没有共识的。
一般来说，改革不能落地指的是中央已经制定或出台的改革措施到了地方就不能得到有效执行或落实的情况，它隐含的价值判断是“上面是对的、错的是下面”，如果按照上面制定的改革方案和措施去做，改革就能一帆风顺，因此板子应该打在下面。网约车就是这方面的典型。但是还有一种情况，下面对改革的热情很高，上面却无所作为，也会造成改革脱节。下面不执行上面的改革方案，也可能是方案本身有问题，不适合下面的情况；或者虽然改革大方向是对的，但是改革的切入口选错了，甚至干脆是改革的任务太重，在规定的时间内没法完成等，这些都会导致改革上下脱节。
造成改革上下脱节的因素包括，上下各自利益集团对改革的绑架；改革方案的制定没有考虑地方差异性，不能吸纳下层的创意和要求；上下层的权责不对等和其他一系列因素。由上层启动驱导的威权式改革，本身会因为缺乏足够的社会动员和参与而先天不足，即使一时成功也会埋有隐患。在利益分化和公民意识觉醒情况下推进的改革需要突破既有制度框架，用制度加以调节规范、容纳公民参与。
制定好政策难在何处？
我们经常会听到这种说法，政府出台的某某政策在执行过程中出现了某某问题、偏离了当初意图。为什么制定一个好政策这么难呢？《政策制定的艺术》一书（作者是印度经济学家考希克·巴苏）给出了这样的解释。
首先是目标的多重性。一个政策往往涉及很多问题，制定政策的时候就要在很多目标之间做权衡。就拿粮食最低收购价格制度来说，政府制定最低收购价是为了保护农民，因为如果价格太低农民就会有损失。同时政府收购粮食还有另一个目的，就是平抑粮食价格波动，在粮食欠收的年份开仓放粮，如果不这么做，粮价过高的时候，消费者尤其是穷人就要承受过高的生存成本。如果既要保护农民又要保护消费者，政府的粮食政策就要高买低卖，这样政府就要承受亏损、增加财政赤字，最终还是国民买单。很多目标之间的冲突是制定政策的时候必须要面临的问题。
其次是实际情况的复杂性。经济学理论是抽象的，很难直接适用于真实世界。有时候，一个不起眼但普遍存在的现实情况，就会把整个理论基础瓦解掉。比如根据经济学理论，央行应该通过加息来降低通货膨胀率，可是土耳其却反过来做，在通胀上行的时候降低利率，而且效果不错。印度一直用高利率来应对通胀，但是印度这么做了之后，除了让经济增长放缓以外，对通胀几乎没什么影响。在扶贫的时候，是给穷人粮食补贴还是直接发现金？是通过行政系统发还是发到个人账户？别看这些细节不起眼，却有可能决定政策的实际效果。
第三是效果的不确定性。就算制定政策的人再优秀，也没办法保证政策达到预想的效果。无论什么政策都需要人来执行，但在现实中人不可能都是理性的，如果我们假设人们都很诚实、很自律，都会严格执行政策，这时候就可能会有问题。政策效果的不确定性还和决策者对政策的狭隘理解有关系。在制定政策的时候，决策者要学会“二阶思考”，凡事不仅要想第一步，还要有第二步或者更深一步的思考。印度为了保障外汇储备稳定，曾经一度严格限制资本流出。但是决策者忽略了一点，那就是如果资本不能自由流出，外部资本根本就不会想进入。后来印度终于放开了外汇管制，结果外汇储备不但没减少反而快速增加。这个例子就说明，缺乏“二阶思考”的能力，很可能导致政策失败。
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