就该拿“政府借融资平台举债”开刀
□杨国英
财政部推进地方政府债务范围明晰化。11月4日,财政部官网刊发专文指出,2015年1月1日新修订的预算法生效之后,融资平台举借的债务依法不属于政府债务。包括国有融资平台公司在内的地方国有企业,其债务由国有企业负责偿还,地方政府不承担偿还责任。
长期以来,地方融资平台实际上担负着地方政府的融资职能,这一模式由于欠缺透明度,权责划分失衡,也导致了地方债务规模的无序扩张。明确融资平台的债务偿还责任后,政府举债也将受到根本性约束,但这也意味着,必须有更为规范、科学的融资机制和相应的配套措施,多管齐下,才能使地方政府的存量债务有效化解,同时职能发挥又不受影响。
当下地方债务高企,有效约束地方债务规模无序扩张已刻不容缓,而从地方融资平台上开刀,不仅切中问题要害,也符合市场化精神。融资平台是政府为了绕开法律限制进行融资而设立的,两者关系复杂,在权责归属、鉴别上缺乏法律依据,正是这种复杂的关系导致了融资平台在债务扩张上缺乏约束,并且导致了地方政府的债务风险的快速积累。地方政府债务从融资平台剥离后,政府举债的透明度会有所提高,市场化、法规约束会加强。
剥离地方融资平台的政府职能后,相应的配套应该跟进。
首先,应该加快推行国际通行的市政债,建设以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。2014年,十省区市试点地方政府债券自发自还,标志着市政债在我国正式起步,不过,目前我国的市政债发行仍处于摸索期,短期内还难当大任。当前的任务是建立健全地方债务财政管理体制、推进信息披露透明化,修改、完善《预算法》等法律法规,这些工作的落地,有助于加快市政债全面发行的步伐。
其次,在一些资金需求较大的重点项目上,地方政府可以通过PPP模式弥补融资缺口。相比地方融资平台这一融资渠道,PPP通过引入央企和民企后,可以使地方政府的投融资或更具效率。央企具有资金实力雄厚、使用成本较低的优势,而民企在项目运营上具有效率优势,通过PPP项目将两者的优势集中起来,在提高投融资效率的同时,对于地方政府也意味着债务隔离,政府的债务负担会大大降低。
最后,要加快财税改革,特别是要提高中央政府和地方政府之间事权、支出责任的匹配度,适当扩大地方政府的财政自主权,减轻地方政府的债务扩张冲动和风险。
比如,我国政府间税收基本权限的划分,是在上世纪90年代的分税制改革中确立的,随着地方政府在经济发展中的作用越来越大,在税收方面得到适当倾斜是必要的——地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种可以划为地方税,或提高地方的分成比例。这在减轻地方债务负担的同时,也利于约束地方政府非税收入不合理的扩张。
总之,在地方债务风险加速积累的当下,约束债务扩张需多管齐下,不仅要以正规的融资渠道代替地方融资平台的政府职能,使政府信用评级成为融资的根本依据,还要推进财税改革,适当扩大地方政府的财政自主权,纠正事权与支出责任不匹配的现状。
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