专家解读个税改革新思路——“捞大鱼 养中鱼 放小鱼”
据南方周末消息 个税改革涉及很多利益调整，因而是最难达成共识的税制改革项目之一。降低中小收入者个税负担的主要办法，将不再以提高个税起征点为主，而是强调增加税收抵扣。对高收入者群体，将适当加税。要实现个税专项抵扣的合理和精准，需要一个健全的个人收入和财产信息系统。但目前最关键的问题是，高收入群体如何界定。
新闻背景
●2016年11月4日，即将于3天后正式卸任的前财政部长楼继伟在“财政与国家治理暨财政智库60年研讨会”的书面讲话中表示，房地产税、个人所得税等税制改革正在积极推进中。此前的7月23日，楼继伟也在成都举行的“G20财长和央行行长会议税收高级别研讨会”上表示，因为信息收集、征管能力及利益调整问题，很遗憾个人所得税和房地产税改革还未推出，但仍将义无反顾地去做。
●但就在10月24日，一条“国务院重磅政策：年收入12万以上的小心了！”的传闻被广泛传播，其中说年收入12万元以上者将被加税。该传闻系外界对一份官方文件的误读，这份文件是10月10日国务院发布的《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》（以下简称“《意见》”）。《意见》提到要“进一步减轻中等以下收入者税收负担，发挥收入调节功能，适当加大对高收入者的税收调节力度”。
●传闻出来后，国税总局很快刊登文章辟谣，采访了一些财税专家，其中包括中山大学岭南学院经济学教授林江。“年收入12万元在十年前并非是政府眼里的高收入标准，十年后的今天，更不可能以12万元来界定高收入标准。”林江说。
个税变成了工薪税
中国正在积极研究制定高收入群体的标准，同时建立针对纳税人的财产信息系统。
国家税务总局税收科学研究所所长李万甫最近对媒体透露，中国正在积极研究制定高收入群体的标准，同时建立针对纳税人的财产信息系统。
对于推进多年的个税改革，这次《意见》提出，中国要逐步建立综合和分类相结合的个人所得税制度，进一步减轻中等以下收入者税收负担，发挥收入调节功能，适当加大对高收入者的税收调节力度。
此前，党的十八届三中全会提出“保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入，增加低收入者收入，扩大中等收入者比重，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄形分配格局”的收入分配改革目标。
于是，一些财税专家将最新的个税改革思路总结成六字原则：增低、扩中和调高。
其中，降低中小收入者个税负担的主要办法，将不再以提高个税起征点为主，而是强调增加税收抵扣。对高收入者群体，将在完成高收入标准的界定后，适当加税。通俗地讲，这次个税改革的新方向是把税收的“渔网”扩大、扎牢，同时网眼有大有小。具体操作上，可以简单总结成是捞大鱼，养中鱼，放小鱼。
目前中国采用的是分类制个人所得税制度。个税总共有11个类目，包含工资薪金、年终奖、劳务报酬、个体工商户生产经营所得、对企业事业单位承包租赁经营所得、稿酬、特许权使用费、财产租赁、财产转让、利息股息红利和偶然所得等。
国务院发展研究中心研究员倪红日介绍，目前世界上有六十多个国家都跟中国税制模式差不多。下一步中国个税要走的“综合和分类相结合”的模式，也是目前国际上的主流模式。采取综合制个税模式的主要是发达国家，比如美国。林江说，美国的个税分为工资薪金税（payroll tax）和个人收入税（individual income tax），后者是对工资薪金以外的个人收入征税，比如买卖房产所得收入和财产转让收入等。而前者则是对于工资薪金，设立家庭免税额，允许多种抵扣。
倪红日说，由于采用了代征代缴的办法，目前中国在工资薪金上的个税征管比较完善，但在财产性收入的征税上漏洞比较大。
财产性收入也叫资本性收入，主要包括房屋转让的收益，以及现金理财收入、股票证券等升值收益等。目前这些收入的征缴，除了房屋转让收益外，其他收入的征缴漏洞很大。所以，基于工薪收入的个税，成为目前中国个税的主要来源。工薪阶层的个人所得税，是由单位代扣代缴的，单位不可能给员工“豁免”。但很多富人，比如企业老板，他们在公司不给自己开工资，或者开很少的工资，但其他很多支出都算到公司运营成本上，既抵扣了企业所得税，又少交或者免交了个人所得税。
民建中央经济委员会副主任马光远等人做的统计显示，中国年收入在12万元以上的纳税人，纳税额占个税总额的比重只有35%。而美国年收入10万美元以上的纳税人，纳税额占整体个人所得税的60%。
“这导致目前的个人所得税，实质上变成了工薪税。”林江说，目前中国接近七成的个税来自中产。
改革的中间路线
家庭免税额的模式，可谓牵一发而动全身，所以只能走综合和分类结合的中间路线。
过去几年中国个税改革的主要着力点，是不断提高个税起征点。准确地说，是提高工资薪金所得的个税起征点，从800元，相继提高到了1600元、2000元和3500元。这样做的好处是，看上去是很公平，但这种做法难以持续，因为一旦个税起征点提到越高，个税的税源就会越小，中西部欠发达地区可能就收不到多少个税。如果定太低，税务部门面临的舆论压力又非常大。
所以，每一次提高个税起征点，都是一次激烈博弈。林江告诉记者，以最近一次个税起征点调整为例，一开始财政部门提交的方案是3000元，国务院也认可这个方案，但草案公布后，舆论一片反对和质疑。最后全国人大通过的方案里，起征点提高到了3500元。
在不进行全面深入的个税改革的前提下，这一矛盾变得越发严重。从2013年召开的十八届三中全会开始，政府就提出逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，个税改革开始从根本制度上着力。
在林江看来，中国个税改革选择“综合和分类相结合”的中间道路，也是无奈之举。
如果完全走综合征收的路子，设立家庭免税额，就需要纳税人自行申报纳税，且不说纳税人有没有这种诚信意识，关键是征税和查税成本会很高。自行申报纳税模式，意味着税务部门要放弃省心省力的代征代缴模式，转而直接面对纳税人。中国的税务部门面对个人征税的经验和能力是很有限的，这样一来，税务部门尤其是地税部门的工作压力就大。同时，还需要调整税收征管法。
林江说，在中国完全实行申报纳税是不太现实的。此前税务部门有个说法，中国目前有3亿个纳税主体，税务部门直接对着如此庞大的纳税人群压力太大，所以由单位代征代缴的办法可能会保留下去。
另外，以家庭为单位设立免税额，目前也不太成熟。它有赖于纳税人的诚信申报。比如有的人实际上有好几个兄弟姐妹，父母并不跟自己同住，但很可能申报赡养费用抵扣。“家庭免税额的模式，可谓牵一发而动全身，所以只能走综合和分类结合的中间路线。”林江说。
个税的综合制改革，其实就是合并一些税种，把11类个税进行合并压缩。林江认为，能合并的都可以合并，比如把财产租赁和财产转让所得这两类进行合并。再比如，把工资薪金和劳务报酬进行合并。
目前工资薪金的起征点是3500元，劳务报酬起征点是800元。合并之后，劳务报酬的起征点实际上就可以提高到3500元，起到了减税的效果。
林江建议，可以参照国外设立家庭免税额。纳税人以家庭为单位进行合并报税，国家给以一定的免税额。同时，家庭赡养老人、子女教育、房贷利息、个人进修等支出都可以抵扣个税。“这样更加人性化。”他说。
在综合和分类结合的方向下，将实行“基本扣除+专项扣除”机制。其中，基本扣除主要是工资薪金将继续保留一定的免征额，即保留起征点。但重点是增加专项扣除，目前专项扣除已经在一些行业展开试点，其中保险费用的抵扣试点已经实施。
互联网保险平台大象保险的CEO杨喆表示，只有一些符合特定条件并通过特定渠道销售的险种，才能参与个税抵扣。具备投资性质的年金类保险产品就不能参与抵扣。而且，只有符合特定条件的纳税人才能享受抵扣，每人每月最多抵扣200元，一年最多抵扣限额是2400元。杨喆认为，全面放开保险产品个税抵扣目前操作难度很大。他建议，先开放重大疾病险的保费抵扣。
如何界定高收入人群
对中产群体来说，值得期待的是个税改革方案里提到的两大改革方向：一是平衡资本所得与劳动所得税负水平；二是调整税率级距。
专项扣除实现大规模推广的一个前提是，专项扣除需要进一步细化。比如孩子抚养费的扣除，到底是义务教育扣除，还是高中或大学？赡养老人和养育孩子，到底是多大的成本？大城市和小城市是否要统一扣除标准？
而要实现扣除的合理和精准，需要一个健全的个人收入和财产信息系统。这次《意见》提出，要在确保信息安全和规范利用的前提下，多渠道、多层级归集居民和非居民个人的收入、财产等相关信息，运用大数据、云计算等技术，创新收入监测方式方法，提升居民收入信息监测水平。
倪红日1990年代去过一次澳大利亚，发现当地的不动产财产地理信息系统已经很发达。进入互联网时代后，全球很多国家都建立了相应系统。比如，美国波士顿市专门有一个地理信息系统，开放给交通、消防、财政和税收部门共享。
倪红日建议，可以先从银行掌握的信息入手，建立一个中国人的财产性收入信息平台。因为银行掌握的数据最全面，可以先把这些信息共享给税务部门。“财产性收入是高收入群体的主要收入来源，因此财产性收入情况摸清楚了，对于高收入群体的标准制定才会更加准确。”她说。但目前最关键的问题是，高收入群体如何界定。高收入标准界定过低的话，容易伤害到中低收入者和中产阶级的利益；如果界定太高，符合条件的纳税人又很少，收不到太多税。
林江认为，虽然12万元年收入到目前为止肯定算不上高收入。但过去十年，建立在12万元年收入基础上的纳税申报，已经积累了一个庞大数据库，这个数据库网罗了大量高收入者，对今天制定高收入者的标准还是有很大的借鉴意义。
从2010年5月国家税务总局发布的《关于进一步加强高收入者个人所得税征收管理的通知》透露出的信息来看，政府已经在建立一个高收入所得者和所得来源信息库。其中，企业创始人和高管等是重点监管群体。一些报酬较高项目（如演艺、演讲、咨询、理财、专兼职培训等）也是重点个税监管领域。
对中产群体来说，值得期待的是个税改革方案里提到的两大改革方向：一是平衡资本所得与劳动所得税负水平；二是调整税率级距。
目前中国的资本所得税率为20%，包括利息、股息、红利、财产转让所得等。劳动所得则采取3%~45%七级累进税率。已经有一部分人从平衡资本所得和财产所得税负的政策中受益了，比如科研人员。
个税改革的另外一个重要方向，是调整税率级距。中国的个人所得税累进税率已经从过去的9级压缩到了7级。下一步还将继续压缩级距，让中低收入者合并到最低的税率级别。
但是，压缩税率级距需要特别谨慎，否则很容易造成穷人少缴税了，富人没有多缴税，中产交税更多的结局。比如，目前每个月赚4000元的人，适用10%的税率，每个月赚7000元的人，适用20%的税率，这两个税率一旦合并压缩成15%的税率，显然每个月赚4000元的人税负更重了。
同样，对于高收入群体，如果把月收入5.5万元至8万元之间的35%税率，和月收入8万元以上的45%税率合并成40%的税率，意味着只有高级白领和金领群体被实质性加税。因为月收入8万元以上的人往往是富人，他们一般不会给自己开这么高的月薪，他们有各种办法避税，比如把自己的很多开支列为企业支出。这样既避税了，又能享受企业一些税费的减免和扣除。
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