彭山经验全面释放农村发展活力
现代农业观光园中药材川芎基地一角。
彭山现代农业观光园内，一名游客正在拍摄寿桃。
外国朋友点赞彭山葡萄。
现代农业观光园千亩非洲菊基地一角。
不负使命 改革创新
□杨勇 刘树军 文/图
改革创新是经济社会发展的永恒动力！
2014年11月，眉山市彭山区被确定为全国第二批农村改革试验区。在近三年的改革实践中，彭山区始终坚持以问题为导向，围绕彭山农村经济社会发展的新形势、新需求，大胆突破，着力破除制约现代农业发展的体制机制障碍，全面释放农村发展活力，全区农村改革工作在试验领域、试验成果及社会影响力等方面均获得了显著成效。
彭山区被中宣部确定为全国深化改革宣传主阵地之一；先后获得国家级领导批示2次，省部级领导批示5次；农村土地流转经验在全国推广，全国人大副委员长吉炳轩专题调研；农村土地经营权抵押试点工作经验、农村金融创新经验在全省推广；2016年，彭山农改被评为四川省十大最具经济影响力事件；2017年，全省先后召开2次农村改革推进会，其中1次在彭山召开，彭山分别作了大会经验交流。目前，彭山区承担的改革试验任务有国家级7个、省级3个。
彭山区取得的这一系列成果，是在农村改革试验中，通过抓住问题关键，认真落实农村土地经营“三权分置”，放活土地经营权，“破冰”农村土地经营权抵押融资，从而催生了农业农村发展新动能，全面激发农村发展活力。
直面土地经营难题 明确农户用益物权
土地，是农村经济发展中最重要的元素。然而，全国自1978年家庭联产承包责任制以来，农村土地在城乡“二元”结构的影响下，始终存在着权属不清、价值不明、碎片化严重、流通性差、生产技术落后、生产组织化程度不高等系列问题。这些问题严重制约了现代农业规模效应和生产科技水平的提升，制约了农业扩大再生产和可持续发展。
以上系列问题的核心，就在于土地经营权的权能未得到充分释放。中央曾明确提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能、继承”等权能，而当前农村随着劳动力外部流动规模的持续增加，农业要素禀赋发生了重要的结构性变化，在自给自足的传统农户逐步趋于萎缩的同时，以各类新型经营主体为核心的适度规模经营快速扩张，正在成为我国大部分地区农业发展的必然趋势，农村生产关系亟须进一步调整。
要解决这系列问题，就要抓住“土地”这个农业生产中最重要、最基本、最广泛的生产要素，抓住土地“所有权、承包权、经营权”这个最关键、最复杂、最积极的生产关系，明确农户对承包土地的用益物权，充分放活土地经营权，推进农业农村生产要素自由、科学配置，就能够激发农业农村新的活力，就能够带动农村其他改革攻坚突破。
土地“三权”有效分置 奠定制度改革基础
如何在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局？彭山区在充分调研的基础上，创新了“三权分置”方式，有效地解决了农户、业主、集体之间的关系。
当前农村土地 “三权分置”实现形式不完全，农业部颁发给承包户的《农村土地承包经营权》其实包含了承包权和经营权两个方面的内容，实质上是 “一证含两权”。这样一定程度上影响了土地经营权的流转、抵押以及不动产登记等权能的实现。特别是彭山区于2013年启动确权颁证工作，当时全区已实际流转土地面积达到12万亩，占全区承包土地的50%，如果按照农业部颁发给承包户的《农村土地承包经营权》发放下去，则有一半以上的土地使用权已流转到了业主手里，换句话说，目前发放《农村土地承包经营权》实质就是承包权证，而业主却未得到应有的经营权权证。
根据实情，彭山区使用了变通方法，按照实用性和先急后缓的原则，对已流转土地经营权的业主颁发了《农村土地经营权证》，认定农村土地经营权为用益物权。同时，对集体经济组织颁发《农村土地集体所有权证》一证即可，对已流转的农户土地经营权，实行它项权变更后再颁证。这样既保证了集体所有权不动摇，农民承包权不变，土地经营权有完全分离，同时又解决了下一步土地经营权的有效放活，是真正、有效地“三权分置”。
彭山经验：规范土地流转 经营权抵押贷款
彭山区紧抓全国农村改革试验区契机，建立了覆盖全区的土地流转服务平台，探索了土地流转体制机制，形成了“农民流转有收益，业主投资得效益，政府服务保权益”三方受益的格局，经验被写入全国首批农村改革案例。
在土地流转过程中，过去由于缺乏科学有效的流转和管控机制，农村长期呈现“两难”（业主无地可种，农村无人种地）情况畸形并存，土地流转 “三怕”（农民怕业主 “跑路”、业主怕农民“难缠”、政府怕流转有风险）的现实难题。
彭 山 区在农村改革试验中，大胆探索，创新“三级土地预推——资 质审 查 前置——平 台公 开 交易——风 险应急处理”土地流转四步机制，既让土地流转规范有序，又能更好地进行风险防控和处置，实现了土地流转 “规范、便捷、高效，零风险”。
彭 山 区通过三级土地预推，高效整合流转信息。资质审查前置，保证流转双方权益。平台公开交易，有效配置供需资源。风险应急处理，全程化解流转风险。创新推行 “风险评估——风险预防——风险处置”的风险防控机制，降低土地流转风险。
与传统农户相比，新型经营主体的资金需求量较大,并呈现多样化和多层次的特征。而我国农村金融发展却严重滞后，难以满足农业融资的新需求，迫切需要通过改革突破现有制度约束，建立起与现代农业相适应的农村金融体系。
彭山区是全国农村 “两权”（农村承包土地的经营权、农村房屋财产权）抵押贷款试点区，通过构建顺畅的产权交易体系，让农村产权可流通、可变现；构建双线并行的产权评估体系，让农村产权有价值、可计算；构建多层次风险分担体系，让银行放贷有信心、更安全。这为破解四川省以及全国农业转型时期面临的资金难题积累了借鉴和推广价值的 “彭山经验”。截至2017年11月，全区参与银行8家，推出产品16个，发放农村土地经营权贷款795笔、3.7亿元。
彭山经验在实践中效果显著
彭山区推行土地流转“四步机制”以来，已集中流转土地15万亩，流转率高达62%，流转地块1200余宗，其中100亩以内的占40%，100——500亩的占50%，500以上的占10%，既分布合理，规模适中，与现有的生产水平相适应。规范土地流转，发展适度规模经营，带动了农民发展各类优势产业7万余亩，农民人均可支配收入该项在往年基础上提高了近1000元。2016年，彭山区农民人均可支配收入达15402元，增速达9.6%，居全市第二；2017年上半年，彭山区农民人均可支配收入综合评比居眉山市第一。
通过农村金融制度创新，将农村诸多产权明确了权属、赋予了价值和诸多功能，让农村 “沉睡”的资源有变成了资产、资金的可能，农民财产性收入的渠道明显拓宽，真正享受到了改革的红利。
通过农村土地经营权抵押融资，有效地解决了发展现代农业和乡村旅游“融资难”的问题，吸引了大量生产要素向农业农村“回流”，推动了现代农业蓬勃发展，农村经济持续增长。目前彭山区共培育各类新型农业经营主体3400多个，其中家庭农场500余个，农民专业合作社245个，市级以上龙头企业23个，种养专业大户2700余个。
城镇化是随着经济社会的不断发展和进步的必然趋势和结果，农村金融的创新正好将在农业现代化进程中的转移人群，从传统的农业农村束缚中解放出来。目前，彭山区已通过农村土地流转、土地经营权抵押等方式，实现了近13万农业人口成功转变为农业业主、产业工人、三产经营者，占全区农业人口的56%，有力地推动了新型城镇化建设进程。
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彭山新闻，新鲜有料。可以走尽是天涯，难以品尽是故乡。距离彭山区再远也不是问题。世界很大，期待在此相遇。